tecnici e giuristi insieme: approfondimenti tecnico-giuridici sistematici
Paesaggio - Giurisprudenza
TAR Lombardia, Brescia, sez. I, sentenza 25-10-2010 n. 4167
Alcuni principi giurisprudenziali in materia autorizzazione paesaggistica
Sotto un profilo d’ordine generale, deve porsi in rilievo che (cfr. Ad. Plen., 14 dicembre 2001, n. 9), l’autorità che esamina una domanda di autorizzazione paesistica:
- deve manifestare la piena consapevolezza delle conseguenze derivanti dalla realizzazione delle opere nonché della visibilità dell’intervento progettato nel più vasto contesto ambientale e non può fondarsi su affermazioni apodittiche, da cui non si evincano le specifiche caratteristiche dei luoghi e del progetto;
- deve verificare se la realizzazione del progetto comporti una compromissione dell’area protetta, accertando in concreto la compatibilità dell’intervento col mantenimento e l’integrità dei valori dei luoghi;
Il provvedimento di autorizzazione ambientale da rilasciare deve dunque accertare:
a) la compatibilità rispetto ai valori paesaggistici riconosciuti dal vincolo;
b) la congruità con i criteri di gestione dell’area;
c) la coerenza con gli obiettivi di qualità paesaggisti.
TAR Lombardia, Brescia, sez. I, sentenza 4-10-2010 n. 3726
Alcuni principi giurisprudenziali in materia valutazione paesaggistica in Lombardia
Il caso
riguarda l'annullamento dell’autorizzazione paesistica rilasciata dal Comune di Manerba del Garda in data 7 aprile 2008 per la posa di 500 pannelli fotovoltaici nel complesso edilizio situato in via Boschetti (località Solarolo);
I profili argomentativi presenti in sentenza danno evidenza all'articolata valutazione di compatibilità paesaggistica in sede progettuale, in relazione all'elevata sensibilità dell'area
i valori paesaggistici in gioco sono rilevabili nell'atto di vincolo di cui al DM 24 marzo 1976 “la zona predetta ha notevole interesse pubblico perché, degradante verso il lago, caratterizzata dalla vegetazione tipica del lago di Garda nell’alternanza di uliveti e boschi, presenta particolare pregio in quanto è costituita dai morbidi rilievi e lente ondulazioni che con i retrostanti colli morenici costituiscono i pregevoli quadri panoramici godibili da numerosi punti di vista. Inoltre detta zona è costituita da caratteristici sparsi casolari che presentano aspetti di interesse estetico e tradizionale ed è circondata dai rilievi di territori finitimi già vincolati e visibili dalla strada gardesana”.
le valutazioni di compatibilità in sede progettuale:
- Tutti i documenti necessari per inquadrare l’intervento edilizio in questione sono stati presentati (relazione paesistica, relazione tecnica, cartografie, fotografie, ortofoto, simulazioni fotografiche, mappa catastale, estratti degli strumenti urbanistici)..
- l’onere di documentare l’intervento edilizio è proporzionale alla consistenza e all’impatto delle opere. La posa di pannelli fotovoltaici su edifici esistenti non può essere equiparata a quei lavori che definiscono ex novo il contesto ambientale su cui incidono (sbancamenti, lottizzazioni, nuove costruzioni, ristrutturazioni pesanti) ma deve essere apprezzata per l’incremento marginale di innovazione rispetto al quadro preesistente..
- La relazione paesistica prodotta dalla ricorrente ha mantenuto quale dato di partenza il livello di sensibilità paesistica dei luoghi indicato nel piano paesistico comunale (classe IV – sensibilità alta) e nel valutare l’incidenza e l’impatto paesistico del progetto ha fatto applicazione dei parametri approvati dalla Regione con la DGR n. 7/11045 dell’8 novembre 2002. In base a tali parametri l’incidenza paesistica è stata definita media e l’impatto paesistico di livello 12 (sopra la soglia di rilevanza ma sotto la soglia di tollerabilità).
- È innegabile che la posa di un numero elevato di pannelli fotovoltaici non ha un impatto zero, ma l’intervento può essere impedito solo se si dimostra (attraverso parametri oggettivi e non mediante considerazioni o suggestioni estetiche) che è superata la soglia di tollerabilità;
- la relazione paesistica (nella tabella dedicata all’incidenza paesistica del progetto) indica l’alterazione dei caratteri morfologici, il contrasto di stili e l’incidenza visiva derivanti dalla posa dei pannelli fotovoltaici. Poiché nei due blocchi del complesso edilizio vi sono diverse coperture piane, dove evidentemente i pannelli non possono seguire la falda del tetto (inesistente), si presenta la necessità di posizionare delle staffe di appoggio per garantire la giusta inclinazione. Le conseguenze sono puntualmente segnalate nella relazione paesistica: modifica dei profili, innovazione nella tipologia dei manufatti posti in copertura, alterazione della continuità tra elementi architettonici e naturalistici, conflitto con il linguaggio costruttivo prevalente nel contesto, ingombro visivo. A ciascuno di questi elementi è stato attribuito un peso, e al termine di questa ponderazione è stato formulato il giudizio di incidenza paesistica media. Non si tratta di un giudizio insindacabile. La Soprintendenza può certamente contestare le valutazioni espresse nella relazione paesistica quando siano palesemente erronee o svincolate dalla realtà. Entro questi limiti le contestazioni non costituiscono invasione della sfera di merito riservata ai comuni. Come già evidenziato sopra, tuttavia, le censure della Soprintendenza per essere legittime (ossia non generiche e soggettive) devono presentare un elevato grado di precisione e indicare i parametri di riferimento;
Sul tipo di intervento (pannelli fotovoltaici), la sentenza così argomenta:
Viene qui in rilievo la funzione particolare dei pannelli fotovoltaici, che differenzia questi impianti dalla maggior parte delle opere edilizie. Occorre infatti sottolineare che la compatibilità delle innovazioni rispetto al vincolo paesistico è diversa a seconda della natura e dell’utilità delle singole opere. Da un lato è dunque verosimile (anche senza simulazione fotografica) che l’installazione di pannelli fotovoltaici sulla copertura degli edifici determini significative alterazioni della morfologia dei luoghi, nonché incongruenze stilistiche e ingombro visivo (a maggior ragione quando si tratti di un impianto di notevoli dimensioni come quello in esame). Dall’altro si deve però considerare che l’uso di pannelli fotovoltaici è attualmente considerato desiderabile per il contributo alla produzione di energia elettrica senza inconvenienti ambientali. Il legislatore ha codificato questa nuova impostazione nell’art. 4 comma 1-bis del DPR 6 giugno 2001 n. 380 prevedendo come normale la presenza di impianti fotovoltaici negli edifici di nuova costruzione (in precedenza l’interesse pubblico collegato agli impianti che utilizzano fonti di energia rinnovabili era già stato definito nell’art. 1 comma 4 della legge 9 gennaio 1991 n. 10). I citati riferimenti normativi e la sempre più diffusa attenzione verso questo tipo di tecnologia condizionano inevitabilmente il giudizio estetico. Attualmente la presenza di pannelli sulla sommità degli edifici, pur innovando la tipologia e la morfologia della copertura, non deve più essere percepita soltanto come un fattore di disturbo visivo, ma anche come un’evoluzione dello stile costruttivo accettata dall’ordinamento e dalla sensibilità collettiva (v. TAR Brescia Sez. I 15 aprile 2009 n. 859). Per negare l’installazione di un impianto fotovoltaico occorre quindi dare prova dell’assoluta incongruenza delle opere rispetto alle peculiarità del paesaggio, cosa che non coincide con la semplice visibilità dei pannelli da punti di osservazione pubblici;
Cass. Pen. Sez. III, sentenza 23-2-2010 n. 7114, Pres. A. Fiale
Alcuni principi giurisprudenziali in materia vincolo
3. Alla stregua di quanto può dedursi dalla stessa formulazione del ricorso in esame, la zona territoriale in oggetto appare assoggettata a vincolo paesaggistico ai sensi dell'art. 142, lett. m), del D.Lgs. n. 42/2004 [già art. 146, 10 comma, lett. m) del D.Lgs. n. 490/1999], trattandosi di "zona di interesse archeologico già individuata".
In tale categoria legislativa il particolare aspetto meritevole di protezione non risiede nell'elemento morfologico, bensì in quello ubicazionale, in quanto l'ambito territoriale viene connotato come meritevole di tutela paesistica, indipendentemente da un intrinseco pregio paesistico o morfologico, per la relazione spaziale con particolari presenze di rilievo archeologico, sicché il tipo di zona in questione è protetto per l'attitudine che il suo profilo presenta alla conservazione del contesto di giacenza del patrimonio archeologico in esso localizzato.
Si tratta di una tutela distinta da quella di cui alla legge 1.6.1939, n. 1089, avendo ad oggetto non già i beni riconosciuti di interesse archeologico ma piuttosto il territorio nel quale essi insistono. L'interesse archeologico, infatti, dopo la legge n. 431/1985, costituisce oggetto di due tipi di tutela ai quali si correlano due distinti titoli autorizzatori: quello riferito al patrimonio storico-artistico (di cui alla legge n. 1089/1939) e quello paesistico, riguardanti ambiti che non si sovrappongono, per la diversità dell'oggetto materiale oltre che delle dimensioni spaziali.
Nella fattispecie in esame non risulta rilasciata autorizzazione paesaggistica (ma soltanto nulla-osta della Soprintendenza archeologica) ed in proposito appare opportuno altresì ricordare che, in ogni caso, dopo il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, l'intervento deve essere avviato e portato a compimento in un arco temporale di cinque anni, decorso il quale - a norma dell'art. 16 del R.D. 3.6.1940, n. 1357 (disposizione da ritenersi ancora vigente ai sensi dell'art. 158 del Digs. n. 42/2004) - il provvedimento medesimo cessa di avere efficacia e l'esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione.
Corte Costituzionale, sentenza 17 marzo 2010
Alcuni principi in materia di nuovo procedimento art. 146 autorizzazione
- deve rilevarsi come questa Corte abbia più volte ribadito che il paesaggio deve essere considerato un valore primario ed assoluto e che la tutela apprestata dallo Stato costituisce un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome possono dettare nelle materie di loro competenza (sentenze nn. 437 e 180 del 2008, nn. 378 e 367 del 2007).
- Si è più volte affermato che, in materia di tutela dell’ambiente e del paesaggio, la disciplina statale costituisce un limite minimo di tutela non derogabile dalle Regioni, ordinarie o a statuto speciale, e dalle Province autonome (sentenze n. 272 del 2009 e n. 378 del 2007).
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Infine, anche con specifico riferimento al procedimento volto al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, questa Corte ha affermato che «non è consentito introdurre deroghe agli istituti di protezione ambientale che dettano una disciplina uniforme valevole su tutto il territorio nazionale nel cui ambito deve essere annoverata l’autorizzazione paesaggistica» (sentenza n. 232 del 2008).
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L’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004 ha previsto una nuova procedura per il rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche in base alla quale la Regione, o il Comune da essa delegato, prima di pronunciarsi sulla relativa istanza, deve acquisire il parere del Soprintendente (vincolante nelle ipotesi previste dall’art. 146, comma 5) in relazione agli interventi da eseguirsi su immobili o aree tutelate. Inoltre, l’esercizio della funzione autorizzatoria può essere delegato dalla Regione agli enti locali solo se dispongano di strutture in grado di assicurare un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche, nonché di garantire la differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia di urbanistica e di edilizia.
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L’art. 159, nel testo attualmente in vigore, prevede che la disciplina dettata dall’art.146 «si applica anche ai procedimenti di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica che alla data del 31 dicembre 2009 non si siano ancora conclusi con l’emanazione della relativa autorizzazione o approvazione». La norma citata ha introdotto, quindi, una disciplina transitoria di proroga del regime dell’annullamento successivo da parte delle soprintendenze solo per i provvedimenti adottati nel periodo precedente alla suddetta data del 31 dicembre 2009.
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Infatti, la fissazione di un termine massimo, entro il quale deve concludersi la fase transitoria e deve trovare piena applicazione la nuova procedura, assume un valore determinante perché garantisce l’effettiva attuazione della nuova normativa anche con riferimento all’applicazione dei nuovi strumenti di pianificazione paesaggistica. Inoltre, entro il medesimo termine, le Regioni hanno l’obbligo di verificare la sussistenza, in capo ai soggetti delegati all’esercizio della funzione autorizzatoria in materia di paesaggio, dei requisiti di organizzazione e di competenza tecnico-scientifica stabiliti dall’art. 146, comma 6, a pena, in caso di mancato adempimento, dell’automatica decadenza delle deleghe.
Link alla sentenza sul sito della Consulta
TAR Lazio, Latina, sez. I, 15 febbraio 2010
Vincolo paesaggistico - Parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo
l parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, espressione di discrezionalità tecnica, deve inerire alla valutazione della compatibilità o meno di un dato intervento edilizio con le esigenze di tutela paesistica sottese all’imposizione del vincolo stesso ed indicare quindi, sia pure in forma sintetica, i motivi per i quali la costruzione, per le sue caratteristiche architettoniche ed estetiche, viene giudicata pregiudizievole dell’integrità del contesto ambientale in cui si inserisce, rimanendo così esclusa ogni valutazione di altri aspetti riferibili a distinte funzioni e diversi contesti normativi.
Fonte: Lexambiente.it
Link alla sentenza sul sito Lexambiente
TAR Puglia, Lecce, sez. I, 30 dicembre 2009
Autorizzazione paesaggistica e motivazione
Il provvedimento di assenso paesaggistico che ha ritenuto compatibile la realizzazione di una stazione radio base per telefonia cellulare con i valori paesaggistici di un sito si fonda sul compimento di una attività istruttoria da parte della autorità soprintendentizia. Qualora il contenuto di detta attività non venga in alcun modo illustrato, una carenza del genere impedisce al destinatario del provvedimento di conoscere appieno l’iter logico-giuridico percorso dalla p.a. e compromette la coerenza del provvedimento finale alle risultanze della attività istruttoria compiuta dal responsabile del procedimento, in palese contrasto finanche con quanto previsto dall’art 6 della legge 7 agosto 1990 n.241 sul procedimento amministrativo.
Fonte: Lexambiente.it
Link alla sentenza sul sito Lexambiente
TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 12 marzo 2009
Vincolo paesaggistico - tipo di controllo dell'autorità statale preposta alla tutela
Il controllo che compete all’autorità statale a difesa del vincolo paesaggistico investe la legittimità del procedimento autorizzatorio, e si concentra principalmente sull’esaustività della documentazione allegata alla pratica già esaminata e vagliata dal Comune, che ha poi emesso il provvedimento favorevole. Le integrazioni documentali afferiscono dunque ad eventuali carenze od omissioni riscontrate in sede di trasmissione delle planimetrie e degli elaborati alla Soprintendenza, mentre non possono riguardare documenti che il Comune non ha mai provveduto ad acquisire.
Fonte: Ambientediritto.it
Quaderno Tecnojus TAR Lazio, Latina, sez. I, 3 marzo 2009
Vincolo paesaggistico - sulla natura del provvedimento di controllo ministeriale
Come oggetto di specifico orientamento della giurisprudenza amministrativa e di questo Tar cui questo collegio non ritiene di doversi discostare, deve ribadirsi il principio secondo cui il provvedimento di controllo del Ministero per i BB e le AACC sui pareri e nulla osta ambientali e paesaggistici ai sensi dell’art. 159 co. 3 D.Lgs. 42/2004 deve limitarsi all'aspetto della legittimità non potendo procedere ad una non consentita rivalutazione del merito della fattispecie.
Inoltre il provvedimento impugnato è illegittimo anche sotto il profilo del controllo di legittimità operato comunque sul parere annullato, in quanto non riesce a dimostrare l'irragionevolezza o incongruenza nella motivazione di quest'ultimo, traducendosi in un riesame di merito non consentito.
TAR Campania, Napoli, sez. VII, 3 marzo 2009 nn. 1215,1220, 1221
Vincolo paesaggistico - sui contenuti del provvedimento di annullamento ministeriale
il potere di annullamento dell’autorizzazione paesistica attribuito alla Soprintendenza non può comportare un riesame complessivo delle valutazioni tecnico-discrezionali compiute dall’Ente locale, tale da consentire la sovrapposizione o la sostituzione di una nuova valutazione di merito a quella compiuta in sede di rilascio dell’autorizzazione, ma si estrinseca in un mero controllo di mera legittimità. Infatti, secondo una consolidata giurisprudenza, anche di questa Sezione (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 16 ottobre 2008, n. 16426), il potere riconosciuto al Ministero per i beni Culturali ai sensi dell’articolo 82 del D.P.R. n. 616/1977 - ora articolo 159 del decreto legislativo n. 42/2004 - è da intendersi quale espressione non già di un generale riesame nel merito della valutazione dell’Ente delegato, bensì di un potere di annullamento per motivi di legittimità, riconducibile al più generale potere di vigilanza, che il legislatore ha voluto riconoscere allo Stato nei confronti dell’esercizio delle funzioni delegate alle Regioni ed ai Comuni in materia di gestione del vincolo, fermo restando che il controllo di legittimità può riguardare anche tutti i possibili profili dell’eccesso di potere (da ultimo, Corte Cost., 7 novembre 2007, n. 367). .
Cass. Pen. sez. III 18-02-2009 - demolizione e rimessione in pristino
Il testo unico edilizia tra le sanzioni per la repressione degli abusi contempla l'ordine a provvedere "alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi". Il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, relativamente alla disciplina dei beni paesaggistici (spesso e impropriamente chiamati "ambientali"), prevede tra le misure repressive e estintive del reato, la "rimessione in pristino dello stato dei luoghi", ovvero "delle aree o degli immobili soggetti a vincoli paesaggistici".
Con la sentenza in evidenza il giudice penale ha stabilito che "la mera demolizione del fabbricato abusivo, ove sussistano anche altri interventi che alterano l'assetto del territorio, non perfezione qualla riduzione in pristino dello stato dei luoghi che il legislatore ha imposto come sanzione accessoria di tipo amministrativo ogni qual volta intervenga una condanna per reato paesaggistico".
C.d.S. sez. VI 29-12-2008 - N.O. ente parco e natura del silenzio
Sentenza n. 6591 - Ai sensi dell'art. 13, comma 1 della legge n. 394/1991 il nulla osta dell'Ente parco deve essere reso entro 60 gg, trascrosi i quali si forma il silenzio assenso. La sentenza ribadisce l'attualità della diposizione anche dopo la modifica della legge n. 241/90 (art. 20) ad opera della legge 80/2005.
Cass. Pen. 28 ottobre 2008 - esecuzione lavori potenziale danno
Sentenza n. 40045 - Vincolo paesaggistico - Esecuzione di lavori o di modificazione ambientale - Potenziale danno - Configurabilità del reato. L'esecuzione di lavori o di modificazione ambientale in zona vincolata senza o in difformità della prescritta autorizzazione "configura un reato formale, la cui struttura non prevede il verificarsi di un evento di danno", sicché "ai fini della realizzazione del reato, basta che l'agente faccia un diverso uso rispetto alla destinazione del bene protetto dal vincolo paesaggistico, mentre non è necessario che ricorra l'ulteriore elemento dell'avvenuta alterazione dello stato dei luoghi". Fonte: ambientediritto.it
Cass. Pen. 23 ottobre 2008 - condono ambientale
Sentenza n. 39824 - In tema di tutela penale del paesaggio, l'accertamento di compatibilità paesaggistica (art. 181, comma primo-ter, D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) ai fini del condono ambientale è applicabile al solo vincolo paesaggistico e non anche a quello archeologico. Fonte: Lexambiente.it
Cass. Pen. 19 settembre 2008 - sanzioni beni ambientali
Sentenza n. 35903 - In tema di reati paesaggistici, le modifiche apportate all'art. 181 D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 dall'art. 3 del D.Lgs. 26 marzo 2008, n. 63 (recante "Ulteriori disposizioni integrative e correttive del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio"), confermano che l'unica sanzione penale applicabile in caso di lavori di qualsiasi genere su beni paesaggistici, eseguiti in assenza d'autorizzazione o in difformità da essa è quella prevista dall'art. 44, lett. c), d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Fonte: Lexambiente.it
Cass. Pen. 4 dicembre 2008 - demolizione/ ricostruzione in zona vincolata
Sentenza n. 45072 - Anche i lavori di demolizione e ricostruzione di un immobile in zona sottoposta a vincolo, sia pure nel rispetto della predente volumetria e destinazione d'uso, richiedono l'autorizzazione dell'amministrazione preposta alla tutela del vincolo. Fonte: Lexambiente.it
Cass. Pen. 1 ottobre 2008 - causa estintiva remissione in pristino
Sentenza n. 37271 - Causa estintiva della remissione in pristino (onere della prova) - L’articolo 181 quinquies del D.Lv. 42/2004 ha introdotto una speciale causa di estinzione della contravvenzione ambientale di cui all'art. 181, comma 1, consistente nella rimessione in pristino dello stato del luogo sottoposto a vincolo, quando essa avvenga spontaneamente per opera del trasgressore prima che sia disposta d'ufficio dalla competente autorità amministrativa, e comunque prima che sia pronunciata condanna dal giudice penale. Trattandosi di causa estintiva di un reato già perfezionato in tutti i suoi elementi essenziali, il relativo onere probatorio incombe all'imputato. Fonte: Lexambiente.it
Cass. Pen. 19 settembre 2008 - ragioni dell'autorizzazione paesaggistica
Sentenza n. 35901 - Per le opere in zona vincolata il legislatore, imponendo la necessità dell'autorizzazione, ha inteso assicurare una immediata informazione e la preventiva valutazione, da parte della pubblica Amministrazione, dell'impatto sul paesaggio nel caso di interventi (consistenti in opere edilizie ovvero in altre attività antropiche) intrinsecamente capaci di comportare modificazioni ambientali e paesaggistiche, al fine di impedire che la stessa P.A., in una situazione di astratta idoneità lesiva della condotta inosservante rispetto al bene finale, sia posta di fronte al fatto compiuto. La fattispecie incriminatrice è rivolta a tutelare, dunque, sia l'ambiente sia, strumentalmente e mediatamente, l'interesse a che la P.A. preposta al controllo venga posta in condizioni di esercitare efficacemente e tempestivamente detta funzione: la salvaguardia del bene ambientale, in tal modo, viene anticipata mediante la previsione di adempimenti formali finalizzati alla protezione finale del bene sostanziale ed anche a tali adempimenti è apprestata tutela penale. Fonte: Lexambiente.it
Cass. Pen. 27 marzo 2008 - Beni Ambientali. Sanatoria
Sentenza n. 12951 - Nel caso di opere costruite su aree sottoposte a vincolo, il cosiddetto nulla osta paesaggistico, ovvero il parere favorevole al rilascio del permesso di costruire in sanatoria (art. 36 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380) è necessario per ottenere il predetto titolo abilitativo, ma non spiega "ex se" efficacia estintiva sul reato paesaggistico, in quanto tale efficacia consegue soltanto al rilascio del permesso in sanatoria. Fonte: Lexambiente.it
TAR Piemonte 30 ottobre 2008 - Differenza tra bosco e giardino privato
Sentenza n. 2723, sez. I - Se il coefficiente minimo della natura boscata di un’area è la sua caratteristica di area parzialmente boscata sempre che inserita in un contesto forestale, deve escludersi in radice la qualificabilità in termini di bosco di un terreno utilizzato per l’impianto di specie arboree ornamentali o di pregio ad opera dello stesso proprietario e dotato di dispositivi artificiali di irrigazione. Il terreno avente le predette caratteristiche deve porsi al di fuori di una nozione intrinseca e costitutiva di bosco per essere ascritto, invece, più correttamente, ad una nozione di giardino privato. Fonte: Lexambiente.it
Citazione: La mente ha bisogno di nutrimento più ricco e ama muoversi con acutezza - (J. Hillman da Il Potere - come usarlo con intelligenza)
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