Circolare regionale e suoi probabili limiti -
di romolo balasso architetto

Oramai si sa che la pretesa di leggi chiare è una mera chimera: la sciatteria legislativa (dizione presente anche in alcune sentenze della Suprema Corte di Cassazione Penale - ved. n. 33281/2004) non lascia scampo e la rassegnazione è d'obbligo.

Tuttavia si spera sempre in una circolare interpretativa e/o esplicativa o, meglio, in qualche sentenza significativa.

Oggi si parla spesso di abuso delle circolari la cui funzione è stata verosimilmente distorta, tanto che aumentano anche le sentenze in tal senso (specie nell'ambito tributario).

Come noto anche la Giurisprudenza non è, spesso, di grande aiuto, per le altalenanti espressioni, perchè, si dice, riguardano casi specifici non generalizzabili, al limite sono simili ma mai uguali. Dicerie che, forse, hanno il loro fondamento da qualche altra parte.

Questo sistema non può che alimentare la confusione, anzichè dirimerla, per cui occorre avere tutte le cautele possibili.

Recente sentenza della Cassazione (n. 237/2009) afferma (per taluni "conferma") che le circolari, quali documenti di prassi, hanno valenza di atti interni all'Amministrazione, almeno per quanto riguarda la materia fiscale/tributaria.

Mi chiedo se sia così anche per le circolari in materia edilizia/urbanistica o se, in questi casi, vi sia un'eccezione alla regola.

Una sia pur sommaria ricerca in tal senso mi porta ad una sorta di aforisma "la circolare non può dire ciò che la legge non dice". Ciò appare quanto mai condivisibile visto il diverso percorso formativo di tali tipi di atti, per cui è lecito ritenere, per ovvie ragioni, che non possano creare precetti oppure imporre condizioni o concedere ammissioni non contenute nella legge.

Però è sempre più frequente trovare disposizioni in tal senso nascoste come linee interpretative o modalità applicative delle norme che assumono, di fatto, preminente valenza esterna ("vanno ad incidere anche sulla sostanza degli atti provvedimentali, nonchè, più in generale, sui rapporti con i privati").

In altri termini sembra ingeneratosi l'uso di "circolari in funzione normativa ... a contenuto precettivo" almeno nel rapporto Amministrazione/privato e viceversa (visto che incidono non solo sui comportamenti delle Amministrazioni nei confronti dei privati ma anche di quest'ultimi nei confronti delle Amministrazioni - si cerca di far valere a proprio vantaggio la circolare).

Per quanto ho potuto ricostruire le circolari rimangono delle direttive a contenuto interpretativo, contenti cioè istruzioni, che possono essere in qualsiasi momento modificate o revocate e senza le procedure previste per la formazione delle leggi.

Da quì lo stato di incertezza che ne consegue e del quale, a mio giudizio, occorre tenerne conto, soprattutto per il fatto che i provvedimenti amministrativi possono essere impugnati da terzi in ragione di una presunta violazione dei loro interessi o diritti soggettivi (non si deve dimenticare che la lesione di taluni diritti comporta la demolizione/riduzione in pristino).

La speranza di trovare nella circolare risposte interpretative della legge, pertanto, può trovare dei limiti di legittimità tali da infrangere le migliori intenzioni ed anche le buone illusioni.

Per il caso Veneto è forse auspicabile una interpretazione autentica da parte del Consiglio Regionale e, qualora non perseguibile, una particolare ponderazione da parte degli incaricati alla stesura della circolare.

Per altre ragioni, come si avrà modo di esporre nel proseguo dei programmati eventi seminariali, un ruolo importante lo possono avere i Comuni con la loro deliberazione: si tratta, infatti, di un atto regolamentare a tutti gli effetti destinato a produrre regole/norme per l'edilizia residenziale non costituente "prima casa di abitazione" e per l'edilizia destinata ad altri usi.

Concludo riportando per opportuna conoscenza parte del saggio della dott.ssa Silvia Nicodemo dal titolo "le circolari e l'ordinamento giuridico" (reperibile in internet) sia pure riferito al sistema tributario.

"La circolare, nella sua tipizzazione di fonte interna intesa a regolare i rapporti interorganici si è fatta talora atto normativo a rilevanza esterna, fonte generale ed astratta acquistando una propria aticipità funzionale, conseguendo così una collocazione nel sistema delle fonti del diritto, ma da queste differenziandosi per evidenti profili di anomalia, pur acquistandone il valore normativo.

Tale configurazione non può aprioristicamente ritenersi giuridicamente ammissibile.

La circolare infatti, ha destinatari specifici ed esplicitamente preindividuati, ma in sostanza diventa atto prescrittivo, condizionante l'azione di tutti gli individui, che si fanno anch'essi destinatari, nel momento in cui entrano in contatto con la pubblica amministrazione, al fine dell'applicazione di una legge.

...

La circolare allora potrà avere contenuto interpretativo, contenendo istruzioni, che avranno rilevanza secondo i principi applicabili ai rapporti tra funzionari amministrativi, obbligando il destinatario in quanto riproduttiva ed esplicativa di norme giuridiche con ciò escludendosene la portata normativa e, conseguentemente, l'obbligatorietà per il contribuente.

Quando non avrà tale contenuto e funzione essa non potrà definirsi propriamente circolare: sarà atto diverso, di volta in volta amministrativo generale o normativo, ma per assumere legittimamente questa funzione dovrà essere accompagnato anche dalle garanzie proprie di quegli atti.

...

Infatti, la normatività intesa come volontà regolatoria generale, diversa dal provvedere ed indiscriminatamente vincolante nei confronti di tutti i consociati deve rispettare, in un sistema di costituzione rigida, quella che è la gerarchia delle fonti, ... nel rispetto delle riserve di legge previste in costituzione.

All'interno di questo quadro si debbono collocare, riconducendolo a sistema, quegli atti che pur chiamati circolare, finiscono per incidere su situazioni giuridiche soggettive, non avendone, sotto il profilo formale e procedimentale la tipizzazione per attribuire loro una rilevanza esterna, e non meramente interorganica: ma non potranno nascondersi sotto un diverso nomen juris, rimanendo così sollevati dagli oneri propri degli altri atti e di cui, illegittimamente, ne condividessero la funzione" .