La verifica preliminare di conformità urbanistico-edilizia
di romolo balasso architetto

Tra gli aspetti maggiormente innovativi del procedimento semplificato, la verifica preliminare della conformità urbanistico-edilizia, è, forse, quello di maggior interesse per diversi motivi (funzione, contenuto della verifica, raccordo con il procedimento urbanistico-edilizio, ecc..).

Lo scopo della verifica preliminare urbanistico-edilizia è quello di decidere sulla procedibilità o meno della domanda di autorizzazione paesaggistica: la ratio sta nel fatto che non ha senso continuare con il procedimento paesaggistico se non c'è tale conformità (cfr. art. 4, comma 2, del regolamento).

Sembra la stessa ratio, ma rovesciata, che sta alla base del principio legislativo generale (cfr. art. 146, comma 4 del codice) secondo il quale l'autorizzazione paesaggistica è atto presupposto al permesso di costruire: non ha senso rilasciare un titolo abilitativo edilizio senza la preliminare verifica dell'interesse paesaggistico (gerarchicamente prioritario rispetto a quello urbanistico-edilizio vero e prorprio - forse per il suo rango costituzionale).

Per il regolamento in parola (d.p.r. 139/2010), dunque, la semplificazione è data anche dalla fondamentale verifica preliminare della conformità dell'intervento progettato alla disciplina urbanistica ed edilizia, verifica che deve compiere l'amministrazione competente al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica.

L'importanza assegnata alla verifica preliminare in commento, quale conditio sine qua non della procedibilità della domanda, è data dall'obbligo posto in capo al tecnico abilitato di inserire nella propria relazione paesaggistica semplificata un'attestazione della predetta conformità del progetto alla disciplina urbanistico ed edilizia (disposizione che, come si dirà in seguito, non se ne capisce l'utilità all'interno del procedimento).

In proposito giova ricordare che la relazione paesaggistica, semplificata o meno che sia, è preordinata alla verifica della compatibilità fra interesse paesaggistico ed intervento progettato (cfr. art. 146, comma 3); funzione ribadita dallo stesso regolamento (cfr. art. 2, comma 1) laddove ne descrive ricognitivamente il contenuto.

Nel presupposto che il regolamento debba sempre "rispettare" i principi dell'atto normativo da cui deriva (ossia quelli espressi nell'articolo 146 del codice - d.lgs. 42/2004), si deve ricordare il principio generale di differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia (cfr. art. 146, comma 6, ultimo periodo), anche (e forse soprattutto) quando le due amministrazioni competenti dovessero coincidere.

E' questo un principio importante in quanto rappresenta la principale novità della ridisciplina (ordinaria) del procedimento relativo all'autorizzazione paesaggistica (nel regime previgente, infatti, si può dire che i due procedimenti erano "integrati").

L'osservazione di cui sopra porta necessariamente ad "indagare" il significato di "verifica" quale attività posta in capo all'amministrazione competente: è da intendere come mero riscontro (c.d. presa d'atto) o vera e propria attività valutativa?

La differenza tra le due attività è notevole, non solo sotto il profilo operativo bensì anche delle implicazioni, non ultime quelle di principio: infatti se la verifica consistesse in una vera e propria attività di valutazione della conformità verrebbe meno la differenziazione dei due procedimenti, o si assottiglierebbe al punto da diventare "invisibile".

Il dettato normativo sembra glissare il problema, anzi potrebbe aver creato della confusione in ordine ai seguenti aspetti:

• prescrive di "mischiare" gli aspetti urbanistico-edilizi nella relazione paesaggistica semplificata (i quali, tra l'altro, non sembrano avere particolare utilità nel procedimento semplificato), sia pure nella forma di attestazione di conformità;
• impone precisi obblighi (art. 2 del regolamento):
  • laddove l'amministrazione preposta al rilascio dell'autoriz-zazione paesaggistica non coincide con quella competente in materia urbanistica ed edilizia, c'è l'obbligo di corredare l'istanza con l'attestazione del comune territorialmente competente di conformità dell'intervento alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie
  • o, in caso di intervento soggetto a dichiarazione di inizio attività (ora SCIA), occorre allegare le asseverazioni di cui all'articolo 23 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380. (l'obbligo sussiste anche in caso di comunicazione di inizio lavori di cui al novellato articolo 6 del testo unico edilizia a mente della legge 73/2010)
• l'obbligo per l'amministrazione competente, quando non ha "competenza" urbanistico-edilizia, di verificare (art. 4):

  • l'attestazione di conformità rilasciata dal comune nel cui territorio è localizzato l'intervento;
  • o l'asseverazione prescritta in caso di intervento sottoposto a denuncia di inzio attività ( a cui aggiungere la comunicazione di inizio lavori di cui al novellato art. 6 del testo unico edilizia), già presente all'atto della domanda.
• l'obbligo per l'amministrazione procedente di compiere essa stessa la verifica preliminare urbanistico-edilizia "ove ne abbia la competenza" (si tratta di un verifica verosimilmente diversa, sotto il profilo tecnico-giurdico, della verifica dell'attestazione o dell'asseverazione già contenute in atti).

Se la verifica dell'attestazione comunale, o dell'asseverazione del progettista-tecnico abilitato, da parte di amministrazione competente diversa dal Comune sembra potersi qualificare come una mera presa atto, e non come una valutazione di merito, così non pare nel caso in cui l'amministrazione procedente sia competente in entrambe le materie, paesaggio ed edilizia-urbanistica, e cioè nel caso in cui sia il Comune.

Infatti il regolamento non dispone che il Comune debba verificare l'attestazione del tecnico abilitato contenuta nella relazione paesaggistica (azione che non sussiste neppure quando l'amministrazione competente è diversa dal Comune, considerato l'obbligo di verificare l'attestazione rilasciata da quest'ultimo e allegata all'istanza).

Il Comune, duqnue, per espresso dettato regolamentare, quando è amministrazione competente in materia paesaggistica, deve procedere a tale verifica urbanistico-edilizia in quanto ne ha la competenza (risponde al dettato "ove ne abbia la competenza"), dando ad intendere si tratti i una verifica diretta e non mediata da attestazioni o asseverazioni.

L'interrogativo succesivo riguarda la "modalità" della verifica: deve essere autonoma oppure integrata oppure va acquisita con il differenziato procedimento urbanistico-edilizio?

A mio parere la verifica di conformità urbanistico-edilizia da parte del Comune in "veste paesaggistica" non può essere autonoma (perchè si sovrapporrebbe generando una duplicazione perniciosa) e neppure integrata: l'articolo 146, comma 6, del Codice, nel prescrivere la differenziazione delle due attività, pare esprima un principio, come tale inderogabile a livello regolamentare.

Non resta che optare per l'acquisizione: il Comune in funzione paesaggistica dovrebbe acquisire dal Comune in funzione urbanistico-edilizia una "attestazione" di conformità da "verificare" (nel significato di prendere atto, di riscontrare ai fini della procedibilità della domanda di autorizzazione paesaggistica); in questo modo l'attività di verifica avrebbe il medesimo significato a prescindere dal soggetto qualificante l'amministrazione competente.

Questa "opzione" però, non manca di evidenziare delle criticità (citate in altro commento) e che qui si ripetono:

Criticità

Il Comune deve svolgere la verifica preliminare di conformità urbanistico-edilizia entro i 30 giorni riservati per la prima fase procedimentale di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica (quindi sarebbe attività da compiere ben prima dei 30 giorni entro i quali devono essere esperite anche le valutazioni di merito paesaggistico: conformità e compatibilità).

Il precetto regolamentare del legislatore nazionale, come si può facilmente riscontrare, impone al comune di svolgere una verifica di conformità urbanistico-edilizia all'interno di un procedimento paesaggistico (semplificato e differenziato) in tempi diversi da quelli disegnati, sempre dal medesimo legislatore nazionale, per il procedimento edilizio-urbanistico.

Quest'ultimo, infatti, prevede 60 giorni per le attività istruttorie e 15 giorni per quelle determinative, fatti salvi i maggiori tempi riferibili alle ammesse sospensioni ed integrazioni(cfr. art. 23 del testo unico edilizia).

A quanto si riscontra dalla lettura del precetto regolamentare il procedimento paesaggistico non sembra possa essere sospeso in attesa dell'esito di quello urbanistico-edilizio (in quanto circostanza non espressamente ammessa dal regolamento).

Svista del legislatore o .... lettura interpretativa errata da parte del sottoscritto?