Autotutela: revoca e annullamento di un atto (provvedimento) amministrativo- differenze

di romolo balasso architetto e paolo bazzu vice-sindaco di Padru

La vicenda: una P.A. adotta il piano urbanistico comunale a fine mandato amministrativo; la mancata riconferma lascia "in eredità", alla diversa maggioranza subentrata, l'approvazione di un piano avversato ma per il quale sono scattate le norme di salvaguardia, con gli effetti noti. La nuova compagine intende intervenire urgentemente con un provvedimento che consenta, per un verso di sospendere gli effetti della salvaguardia, per l'altro di rivedere alcune decisioni salvaguardando la parte di lavoro condiviso. In buona sostanza la nuova Amministrazione si ritrova a decidere se deliberare una REVOCA oppure un ANNULLAMENTO del provvedimento di adozione del predetto piano urbanistico comunale. Nel caso di Padru (SS) la scelta finale della nuova amministrazione è stata quella della revoca.

Come noto tra i poteri della Pubblica Amministrazione il nostro ordinamento giuridico riconosce quello c.d. dell'autotutela.

L’autotutela identifica la "capacità di farsi giustizia da sé" e quindi di esercitare la propria competenza "fino alla sua più esatta e completa realizzazione" (cfr. sito autotutela-pa.it) ovvero può essere definita come quel complesso di attività con cui ogni pubblica amministrazione risolve i conflitti potenziali ed attuali, relativi ai suoi provvedimenti o alle sue pretese. In questi casi la pubblica amministrazione interviene unilateralmente con i mezzi amministrativi a sua disposizione (salvo ovviamente ogni sindacato giurisdizionale), tutelando autonomamente la propria sfera d’azione. Il suo fondamento si rinviene pertanto nella potestà generale che l’ordinamento riconosce ad ogni pubblica amministrazione di intervenire unilateralmente su ogni questione di propria competenza (ved. sito diritto.it).

in altre parole:

L’autotutela è espressione della potestà e della capacità attribuita alla P.A. di intervenire su un proprio provvedimento amministrativo per riesaminare la propria attività in vista dell’esigenza di assicurare la piena realizzazione dell’interesse pubblico (cfr. commento a Cass. Civ. 698/2010 sul sito Anci Toscana).

L'autotutela può essere definita anche come "la capacità riconosciuta dall'ordinamento all'amministrazione di riesaminare criticamente la propria attività in vista dell'esigenza di assicurare il più efficace perseguimento dell'interesse pubblico, ed eventualmente correggerla mediante l'annullamento o la revoca di atti ritenuti illegittimi. Il suo fine è quello di realizzare l'interesse pubblico e non di garantire al cittadino un ulteriore mezzo di difesa oltre a quelli assicurati dal sistema di tutela amministrativa; in nessun caso, quindi, essa può essere confusa con la tutela" (cfr. sito autotutela-pa.it).

la p.a., dunque, ha la possibilità di risolvere i potenziali conflitti, attuali o futuri, con altri soggetti "interessati", in relazione ai suoi provvedimenti o alle sue pretese, senza necessità di ricorrere al giudice, fermo restando il sindaco giurisdizionale sul provvedimento di autotutela.

L'autotutela di maggiore interesse è quella decisoria, ed in particolare la decisoria diretta:

si attua attraverso l’emanazione di una decisione amministrativa e può riguardare anzitutto gli Atti amministrativi precedentemente posti in essere dalla pubblica amministrazione.
In tal caso bisogna operare un’ulteriore distinzione. ..l'autotutela decisoria di tipo diretto, o non contenzioso, quando la pubblica amministrazione esercita i suoi poteri spontaneamente o nell’adempimento di un preciso dovere. In questa categoria rientrano gli atti di ritiro e di controllo.

L'altra figura canonica dell'autotutela è quella esecutiva.

I provvedimenti tipici dell'autotutela sono:

• la revoca
• l'annullamento d'ufficio

Sinteticamente la revoca è quel provvedimento amministrativo col quale la PA ritira un atto amministrativo con efficacia ex-nunc (e cioè da ora in poi - non è retroattiva), per sopravvenuti pubblici interessi (cfr. art. 21 quinquies della legge 241/90).

La revoca ha come presupposto un "vizio" di merito e non di legittimità del provvedimento, ossia può intervenire su atti divenuti inopportuni rispetto alla tutela dell'interesse pubblico perseguito con quegli atti, o, ancora, su provvedimenti ritenuti ex-post come inopportuni a seguito di una successiva valutazione dei vari interessi coinvolti negli atti stessi.

L'annullamento d'ufficio, invece, ha come presupposto un vizio di legittimità dell'atto amministrativo da annullare con efficacia ex-tunc (e cioè con effetto retroattivo - sin da allora), ai sensi dell'art. 21 nonies della legge 241/90.

è altrimenti qualificabile come un provvedimento amministrativo di secondo grado con cui viene ritirato dall’ordinamento, con efficacia retroattiva, un atto amministrativo illegittimo, per la presenza di vizi di legittimità originari.

La legge 241 del 1990, infine, disciplina un altro istituto riconducibile all'esercizio dell'autotutela: la sospensione in via amministrativa (cfr. art. 21 quater, comma 2)

Si tratta di un provvedimento rigidamente disciplinato (cfr. commento sul sito della provincia di Lecce)

Note di fine pagina

Articolo 21-quinquies.
(Revoca del provvedimento)

1. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo. Le controversie in materia di determinazione e corresponsione dell'indennizzo sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

1-bis. Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l'indennizzo liquidato dall'amministrazione agli interessati e' parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell'eventuale conoscenza o conoscibilita' da parte dei contraenti della contrarieta' dell'atto amministrativo oggetto di revoca all'interesse pubblico, sia dell'eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all'erronea valutazione della compatibilita' di tale atto con l'interesse pubblico. (1)

(1) Comma inserito dalla Legge 2 aprile 2007, n. 40.

Articolo 21-nonies.
(Annullamento d'ufficio)

1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge.

2. È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole".

Articolo 21-quater.
(Efficacia ed esecutività del provvedimento)

2. L'efficacia ovvero l'esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. Il termine della sospensione è esplicitamente indicato nell'atto che la dispone e può essere prorogato o differito per una sola volta, nonché ridotto per sopravvenute esigenze.