Allacciamenti ai singoli lotti sono opere di urbanizzazione primaria - nozione di inizio lavori ai fini della decadenza ope legis del titolo edilizio e provvedimenti comunali
di romolo balasso architetto

Il TAR del Veneto, con due sentenze distinte, è intervenuto sulle seguenti questioni di ricorso:

• Opere di urbanizzazione prmaria: La ricorrente, in particolare, nega che l’esecuzione degli allacciamenti (dei singoli lotti) alla rete idrica e a quella di distribuzione del gas metano fosse ricompresa tra le opere di urbanizzazione previste dalla convenzione urbanistica e da ciò fa discendere l’illegittimità dell’atto integrativo del collaudo relativo proprio alla mancata realizzazione dei rammentati allacciamenti, nonché della successiva determinazione comunale volta ad escutere la polizza fideiussoria rilasciata a garanzia degli obblighi dedotti in convenzione.
• Nozione di inizio lavori: E’ accaduto, però, che l’amministrazione comunale, nel corso del procedimento avviato con la presentazione della domanda di proroga della concessione edilizia e della relativa istruttoria, ha rilevato la sussistenza di circostanze tali da determinare la decadenza del titolo edilizio, (insufficienza delle opere poste in essere ai fini di integrare l'inizio lavori) dichiarata con specifico provvedimento. Alla declaratoria di decadenza del titolo edilizio ha fatto seguito il rigetto dell’istanza di proroga con altro provvedimento.

Sentenza TAR Veneto n. 6236/2010

Orbene posto che le obbligazioni a carico della società ricorrente sono esclusivamente quelle dedotte in convenzione, il Collegio ritiene che tra le stesse rientri anche la realizzazione degli allacciamenti consistenti nelle derivazioni che collegano i singoli lotti e non i singoli fabbricati alla condotta principale, ubicata al centro della via pubblica. Tale interpretazione della convenzione trova conferma anche nel computo metrico estimativo laddove viene espressamente prevista l’esecuzione dell’allaccio ai singoli lotti per l’acquedotto e la fornitura e posa in opera di box prefabbricati per l’alloggiamento dei contatori del gas metano e di tubi per l’allaccio del gas metano ai singoli lotti.

3.2.5. Ad avviso del Collegio, infine, la rete idrica e la rete di distribuzione del gas vanno comprese pacificamente tra le opere di urbanizzazione primaria, come elencate nell’art. 16, comma 7 del d.P.R. n. 380/2001, dovendosi intendere per tali non solo le condotte principali, ma anche le derivazioni di adduzione ai singoli lotti, che sono cosa ben diversa dagli allacciamenti di presa ai singoli fabbricati.

Sentenza TAR Veneto n. 6327/2010.

Priva di pregio si palesa il primo motivo di ricorso con il quale la difesa della ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 7 della l. n. 241 del 1990, lamentando di non aver mai ricevuto la comunicazione di avvio del procedimento volto ad accertare la decadenza della concessione edilizia.

Il Collegio reputa opportuno evidenziare che la problematica è stata diffusamente analizzata dalla giurisprudenza che ha affermato due diversi orientamenti.

Un primo indirizzo ha, infatti, sostenuto che, operando la decadenza della concessione di diritto al verificarsi dei presupposti normativamente previsti, il provvedimento dichiarativo, ove adottato, ha carattere meramente dichiarativo di un effetto verificatosi ex se con l'inutile decorso del termine; ciò con la conseguenza che l'eventuale provvedimento di decadenza è sufficientemente motivato con il richiamo alla norma applicata, senza che sia necessaria una comparazione tra l'interesse del privato e quello pubblico, essendo quest'ultimo ope legis prevalente sul primo e non è neppure necessaria la comunicazione di avvio del procedimento, essendo la decadenza un effetto che si verifica ipso iure, senza che residui in capo all'Amministrazione alcun margine per valutazioni di ordine discrezionale (cfr., ex multis, T.A.R. Basilicata Potenza, sez. I, 10 settembre 2010, n. 593; T.A.R. Campania Napoli, sez. II, 30 gennaio 2009, n. 542; T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. II, 08 ottobre 2002, n. 2339).

Altro indirizzo, invece, ha affermato il principio in base al quale la decadenza della concessione deve necessariamente tradursi in un provvedimento espresso che ne accerti i presupposti e ne renda operanti gli effetti, il quale, ancorché a contenuto vincolato, ha carattere autoritativo e non è sottratto all'obbligo di motivazione di cui all’art. 3 della legge n. 241 del 1990 né alla comunicazione di avvio del procedimento, prescritta dall'art. 7 della stessa legge (Consiglio Stato, sez. V, 13 novembre 1995 , n. 1562; T.A.R. Puglia Bari, sez. III, 02 dicembre 2008, n. 2728; T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 30 agosto 2005 , n. 6359;).

Il Collegio sottolinea che, pur ove si ritenesse di aderire a tale secondo indirizzo, invero minoritario, la violazione dell’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento, alla stregua della previsione di cui all’art. 21-octies, comma 2 della l. n. 241 del 1990 – norma che, secondo l’indirizzo prevalente, condiviso dal Collegio ha natura processuale ed è pertanto applicabile anche ai giudizi in corso alla data di entrata in vigore della l. 15/2005 (cfr., Cons. St., sez. V, 17 settembre 2008, n. 4414; Cons. St., sez. VI, 04 settembre 2007, n. 4614) – non costituirebbe, comunque, nella fattispecie oggetto di giudizio, un vizio invalidante.

Come si avrà modo di evidenziare nei successivi capi della presente pronuncia, infatti, dalla stessa documentazione versata in atti emerge con tutta evidenza la sussistenza di elementi e circostanze tali da determinare la decadenza della concessione edilizia, sicché l’apporto della società in sede procedimentale non avrebbe potuto in alcun modo determinare l’adozione di un provvedimento con contenuto diverso da quello concretamente adottato. Né, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa della ricorrente, era necessaria nella fattispecie che qui ci occupa un’allegazione probatoria da parte dell’amministrazione comunale ulteriore rispetto a quanto già reso evidente dalla documentazione in suo possesso, ed ora agli atti del presente giudizio.

Ciò che si contesta è, nello specifico, la sussistenza dei presupposti alla base dell’adozione del provvedimento dichiarativo della decadenza. Le difese sia della ricorrente sia della società intervenuta evidenziano, infatti, in primo luogo, che il concetto di “inizio dei lavori”, rilevante ai fini della verifica circa la sussistenza dei presupposti alla base della decadenza del titolo edilizio, deve essere parametrato allo specifico oggetto della concessione edilizia che non concerne un intervento di nuova costruzione bensì un diverso intervento di ristrutturazione con cambio di destinazione d’uso da residenziale a direzionale di un complesso edilizio. Partendo da tale puntualizzazione affermano che i lavori eseguiti – di pulizia interna ed esterna dell’immobile, di approntamento delle impalcature esterne, di deposito di materiali di demolizione all’esterno dell’edificio, di parziale installazione di impalcature interne, di asporto di serramenti e di esecuzione di alcuni lavori interni – erano idonei e sufficienti a palesare il serio ed effettivo intendimento di procedere all’attuazione del progetto.

Il Collegio osserva, preliminarmente, che la ratio sottesa all’imposizione, a pena di decadenza, di un termine massimo per l’esecuzione dei lavori da parte del soggetto in possesso del titolo che lo abilita a realizzare il progetto edificatorio è da individuare nella necessità di garantire la certezza dell’assetto urbanistico del territorio comunale, evitando al tempo stesso intenti speculativi da parte di privati, che, una volta ottenuto il permesso di costruire, non l’utilizzano per un periodo di tempo indeterminato in attesa che si realizzino condizioni migliori per lo sfruttamento a fini edificatoria dell’area, direttamente o mediante la cessione del titolo abilitativo a terzi (Con. St., sez. V, 22 dicembre 2005, n.7342).

Il Collegio evidenzia che, sebbene la premessa dalla quale muovono le deduzioni della difesa di parte ricorrente siano corrette – e, dunque, sebbene la valutazione in ordine all’inizio dei lavori debba essere condotta prendendo a riferimento la consistenza effettiva del progetto assentito e da eseguire – non sono condivisibili le conclusioni.

Come esposto nella narrativa in fatto, il titolo edilizio è stato notificato alla società ricorrente in data 3 luglio 1992 sicché in forza della normativa vigente i lavori avrebbero dovuto essere iniziati entro il 3 luglio 1993 per concludersi entro e non oltre il 3 luglio 1996.

La società ha presentato la denuncia di inizio lavori in data 2 luglio 1993, quindi un giorno prima del termine entro il quale i lavori avrebbero dovuto essere iniziati.

Non è tuttavia sufficiente, al fine di precludere la decadenza, la presentazione della denuncia di inizio dei lavori, essendo necessario che le opere concretamente poste in essere entro l’anno dal rilascio del titolo siano di consistenza tale da comprovare l’effettiva volontà del titolare della concessione di realizzare quanto da lui progettato, e non meramente simboliche o fittizie o comunque solo preparatorie.

Questi principi, affermati dalla giurisprudenza prevalentemente in fattispecie riferite ad opere di nuova edificazione, hanno portata e valenza generale (cfr., ex multis, Cons. St., sez. IV, 15 luglio 2008, n. 3527; Cons. St., sez. IV, 18 giugno 2008, n. 3030).

Dal verbale di sopralluogo del 9 settembre 1996 (all. 4 delle produzioni documentali di parte resistente) emerge che gli interventi che risultavano eseguiti oltre tre anni dopo il rilascio del titolo edilizio si sono sostanziati in mere opere di pulizia e di predisposizione delle impalcature nonché nell’esecuzione di parziali interventi di demolizione (taluni, peraltro, limitati alla rimozione di pareti interne divisorie) e nell’asporto di infissi ed intonaci interni su alcuni vani.

E’ significativo, peraltro, che solo in data 20 giugno 1996 (quindi pochi giorni prima della scadenza del termine del triennio) è stata presentata dall’interessata l’istanza volta ad ottenere l’autorizzazione all’apertura di un accesso carraio per esigenze di cantiere. Del pari significativo è che tali opere sono quelle che la società odierna ricorrente è riuscita a porre in essere nell’arco dell’intero triennio dalla data di avvio dei lavori, sicché non emerge neanche che tali interventi siano stati eseguiti entro l’anno dal rilascio del titolo edilizio.

Considerate le caratteristiche dell’intervento assentito, riferito non già ad una fattispecie di ristrutturazione cd. leggera bensì ad un articolato intervento di ristrutturazione di un complesso immobiliare di significative dimensioni (il cui stato, peraltro, emerge dalla documentazione fotografica depositata agli atti del presente giudizio) in funzione anche della modifica della destinazione d’uso, il Collegio non ritiene che le modeste opere attuate siano sufficienti a palesare una seria ed effettiva volontà del titolare della concessione a realizzare quanto progettato risultando, per contro, con sufficiente evidenza, che entro l’anno dal rilascio del titolo i lavori non avevano avuto alcun sostanziale, serio e concreto inizio di esecuzione.

Del tutto legittimamente, dunque, l’amministrazione comunale, riscontrata la sussistenza dei presupposti normativamente previsti, ha dichiarato la decadenza della concessione edilizia.

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