Tecnojus - Centro Studi tecnico-giuridici è una libera associazione, volontaristica e senza scopo di lucro, che si propone di approfondire in chiave interdisciplinare le relazioni tra il sistema di regole, con relative interpretazioni giurisprudenziali, e le attività professionali (progettazione, direzione lavori, collaudo, consulenze tecniche, di parte o d'ufficio...), assumendo il seguente principio ispiratore:

"si assoggetta a regola delle finalità da perseguire"

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ACCADEMIA TECNOJUS - aggiornamento professionale tecnico-giuridico

Data e luogo
Eventi singoli strutturati in percorsi "omogenei"

Link

febbraio, marzo, aprile, maggio e giugno 2016

VERONA

L'Ordine degli Architetti PPC della provincia di Verona, in collaborazione con Tecnojus, ha predisposto dei percorsi di aggiornamento tecnico-giuridico aggregando 4 eventi autonomi su singole tematiche ritenute tra loro in relazione e 1 evento valido ai fini della deontologia sul tema dell'incarico professionale nell'ambito del quale disciplinare le prestazioni professionali.

I PERCORSI TECNICO-GIUDICI DELLA CONOSCENZA

Attribuiti n. 4 CFP per ogni singolo evento del percorso, consentendo così di acquisire, complessivamente, 16 CFP+ 4 CFP= 20 CFP.

Siccome il percorso richiede l'adesione ad ogni singolo evento l'iscrizione, è possibile anche partecipare al singolo evento di quelli programmati.

Percorso 1 non è più possibile aderire (concluso)

Percorso 2 non è più possibile aderire (concluso)

Percorso 3 non è più possibile aderire (concluso)

Percorso 4 non è più possibile aderire al percorso ma al solo singolo evento

Percorso 5 (7 e 14 giugno)

SEDE: Ordine APPC di Verona, via G. Oberdan, 3

marzo, aprile, maggio e giugno 2016

VERONA

L'Ordine degli Architetti PPC della provincia di Verona, in collaborazione con Tecnojus, ha predisposto dei percorsi di aggiornamento coordinatori della sicurezza

CSP e CSE: seminari di aggiornamento delle 40 ore

Percorso 1 da 3 incontri: 31 marzo, 7 e 14 aprile (concluso)

Percorso 2 da 3 incontri: 21 aprile, 5 e 12 maggio

Percorso 3 da 4 incontri: 19 e 26 maggio, 9 e 16 giugno

SEDE: Ordine APPC di Verona, via G. Oberdan, 3

Data e luogo
Titolo dell'evento singolo

Link

5 maggio 2016

ore 14,30-18,30 Verona

L'Ordine degli architetti, pianificatori, paesaggisti e conservatori della provincia di Verona, in collaborazione con Tecnojus, Centro studi tecnico-giuridici, ha organizzato il corso su:

CSP/CSE: PSC ORDINARIO, SEMPLIFICATO: PRESCRIVERE LA SICUREZZA - percorso 2 Principi e Strumenti

Attribuite n. 4 ore valide ai fini dell'aggiornamento delle 40 ore

 

10 maggio 2016

ore 9-13 Verona

L'Ordine degli architetti, pianificatori, paesaggisti e conservatori della provincia di Verona, in collaborazione con Tecnojus, Centro studi tecnico-giuridici, ha organizzato il corso su:

I REATI EDILIZIO-URBANISTICI E PASAGGISTICI - percorso tecnico-giuridico 4

Attribuiti n. 4 CFP

SEDE: Ordine Architetti PPC via Oberdan, 3 Verona

10 maggio 2016

ore 14,30-18,30 Verona

L'Ordine degli architetti, pianificatori, paesaggisti e conservatori della provincia di Verona, in collaborazione con Tecnojus, Centro studi tecnico-giuridici, ha organizzato il corso su:

L'INCARICO PROFESSIONALE E LA SUA DISCIPLINA - percorso tecnico-giuridico 3

Attribuiti n. 4 CFP validi ai fini dell'aggiornameto obbligatorio di deontologia

SEDE: Ordine Architetti PPC via Oberdan, 3 Verona

12 maggio 2016

ore 14,30-18,30 Verona

L'Ordine degli architetti, pianificatori, paesaggisti e conservatori della provincia di Verona, in collaborazione con Tecnojus, Centro studi tecnico-giuridici, ha organizzato il corso su:

CSP/CSE: IL FASCICOLO ADATTATO ALLE CARATTERISTICHE DELL'OPERA E LE DISCIPLINE GENERALI SUL LAVORO IN QUOTA - percorso 2 Principi e Strumenti

Attribuite n. 4 ore valide ai fini dell'aggiornamento delle 40 ore

24 maggio 2016

ore 9,00-13,00 Verona

L'Ordine degli architetti, pianificatori, paesaggisti e conservatori della provincia di Verona, in collaborazione con Tecnojus, Centro studi tecnico-giuridici, ha organizzato il corso su:

OBBLIGHI E RESPONSABILITA' PROFESSIONALI E TUTELE - percorso tecnico-giuridico 4

Attribuiti n. 4 CFP

SEDE: Ordine Architetti PPC via Oberdan, 3 Verona

31 maggio 2016

ore 9,00-13,00 Verona

L'Ordine degli architetti, pianificatori, paesaggisti e conservatori della provincia di Verona, in collaborazione con Tecnojus, Centro studi tecnico-giuridici, ha organizzato il corso su:

L'INCARICO PROFESSIONALE E LA SUA DISCIPLINA - percorso tecnico-giuridico 4

Attribuiti n. 4 CFP validi ai fini dell'aggiornameto obbligatorio di deontologia

SEDE: Ordine Architetti PPC via Oberdan, 3 Verona

31 maggio 2016

ore 14,30-18,30 Verona

L'Ordine degli architetti, pianificatori, paesaggisti e conservatori della provincia di Verona, in collaborazione con Tecnojus, Centro studi tecnico-giuridici, ha organizzato il corso su:

L'INCARICO PROFESSIONALE E LA SUA DISCIPLINA - percorso tecnico-giuridico 5

Attribuiti n. 4 CFP validi ai fini dell'aggiornameto obbligatorio di deontologia

SEDE: Ordine Architetti PPC via Oberdan, 3 Verona

Eventi passati...


26/04/2016: news editoriali

LE CONSULENZE TECNICHE DI PARTE (CTP) DEI PROFESSIONISTI TECNICI

Pubblicato da Maggioli Editore (aprile 2016) il volume "Le consulenze tecniche di parte (CTP) dei professionisti tecnici nei procedimenti giudiziali e stragiudiziali civili, penali e amministrativi" di Romolo Balasso.

Il volume si propone di far conoscere ed approfondire la figura ed il ruolo del consulente tecnico di parte (CTP) o, per meglio dire, come sottolineato dall’Autore,“della parte” e fornire così un quadro sistematico che sia uno strumento di lavoro, considerato che nasce dall’esperienza professionale in materia dell’Autore.

Uno strumento di lavoro utile non solo ai professionisti tecnici chiamati a svolgere una CTP, bensì anche ai giuristi ed ai committenti che ad essi si rivolgono e, non da ultimi, ai CTU ed ai Periti, considerato che il loro operato viene approfondito nell’ambito del contraddittorio tecnico in sede di CTU e Perizia.Si tratta di figure professionali chiamate a svolgere un’attività di carattere “specialistico”, attesa la necessità di affrancare le conoscenze tecnico-scientifiche in ambito giudiziario con le conoscenze delle procedure processuali nelle quali detta attività si inserisce, anche dialetticamente con tutti i soggetti coinvolti ed interessati.

L’opera offre approfondimenti concettuali ed operativi, riflessioni e proposizioni ritenuti utili affinché il CTP sottoponga al giurista un’illustrazione e una disamina delle fattispecie concrete che gli consenta di svolgere al meglio le proprie valutazioni sub specie iuris (e cioè il raffronto di quelle concrete con le fattispecie astratte).

Vengono pertanto esaminati i vari contesti “giudiziali”, in particolare le consulenze in materia di vizi e difetti di costruzione, di procedimenti edilizi amministrativi, di abusi edilizi, di sicurezza sul lavoro.
Non da ultimo, si affrontano anche gli aspetti terminologici e redazionali delle consulenze tecniche, i possibili errori e vizi, logici e di merito, in ragione della particolare caratterizzazione dell’attività tecnica di consulenza a fini giudiziari.

Si tratta di un’opera se non unica sicuramente rara nel suo genere, volta a superare e a dare enfasi alla marginalità delle trattazioni delle CTP in testi dedicati al CTU e al Perito.
Completano l’opera 5 esempi svolti di consulenze tecniche di parte. tre in ambito civile e due in ambito penale.

15/04/2016: giurisprudenza

CORTE COSTITUZIONALE sentenza 56/2016 - reato paesaggistico

La Corte Costituzionale con sentenza 23 marzo 2016 n. 56 ha dichiarato l'illegittimità del reato paesaggistico (delitto) previsto dal Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (d.lgs. 42/2004) all'articolo 181, comma 1-bis.

Su proposizione della questione da parte del Tribunale di Verona, il Giudice delle leggi è giunto alla sua conclusione seguendo e sviluppando l'iter argomentativo proposto.

Romolo Balasso

15/02/2016:novità editoriali

II Edizione del volume: Difformità, vizi e difetti delle opere edili

E' stata pubblicata da Maggioli Editore la seconda edizione (febbraio 2016) riveduta e ampliata del volume Difformità, vizi e difetti delle opere edili.

Oltre ad alcuni aggiornamenti giurisprudeziali emersi nel 2015, quale impegno di monitoraggio della principale e fondamentale fonte di cognizione del "diritto vivente”, l’edizione 2016 aggiunge al lavoro un intero nuovo capitolo dedicato alle difformità, vizi e difetti delle opere edilizie in contesti particolari quali quello delle consulenze tecniche a fini giudiziari, sia stragiudiziali che giudiziali, delle valutazioni immobiliari e dei luoghi di lavoro, integrando l’approfondimento con alcune esemplificazioni di consulenze tecniche su vizi-difetti che risultano maggiormente oggetto di contenzioso civile.

Romolo Balasso

20/01/2016: considerazioni

Accertamenti di conformità ai tempi dei piani casa (rif. alla l.r. Veneto)

In materia edilizia ci sono due fatti che si ritengono ampiamente noti:

  1. l’accertamento di conformità ex-post di un intervento edilizio, per attività realizzata in assenza del titolo abilitativo edilizio o in difformità da esso, riguarda la conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia dell’intervento stesso in due momenti:
    1. al momento della sua realizzazione;
    2. al momento della presentazione della domanda di sanatoria.
  2. i c.d. piani casa delle Regioni consentono, nel periodo temporaneo previsto dai medesimi, di richiedere titoli abilitativi per interventi edilizi su esistente in deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici e territoriali e alle previsioni dei regolamenti (edilizi) comunali, provinciali e regionali (così, testualmente, la legge regionale veneta n. 14/09).

Altrettanto note, si presumono, le due caratteristiche fondamentali degli accertamenti di conformità, e cioè:

  1. consentono di ottenere il titolo abilitativo in sanatoria per abusi formali e non per abusi sostanziali;
  2. la conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente nei due momenti previsti si riferisce alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi, della disciplina urbanistica-edilizia vigente (cfr. art. 12 TUE) ovvero delle normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività e, in particolare delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie e di quelle relative all’efficienza energetica nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio (cfr. artt. 6, 20, 22 e 23 del TUE).

In riferimento ai piani casi delle Regioni, si presume altresì che siano conosciute anche le due caratteristiche fondamentali di tali legislazioni, in ragione della loro straordinarietà temporale e delle finalità perseguite, e cioè che:

  1. la deroga alle previsioni dei regolamenti comunali e degli strumenti urbanistici e territoriali comunali, provinciali e regionali, ivi compresi i piani ambientali dei parchi regionali (secondo la legge regionale del Veneto 14/09 aggiornata con legge regionale n. 32/2013), risulta essere:
    1. di tipo premiale, ossia la deroga consente di ottenere un bonus edificatorio del quale possono beneficiare tutti i consociati e non solo una parte di essi (ad esempio quelli per i quali sarebbe preclusa, da parte di detti regolamenti e/o strumenti, un’attività edilizia edificatoria);
    2. limitata e/o condizionata da norme imperative e/o dalle stesse disposizioni legislative regionali, anche in via di delega, cosicché non si tratta di una deroga tout-court alla disciplina urbanistica ed edilizia.
  2. il beneficio, trattandosi di interventi su esistente, presuppone necessariamente:
    1. la legittimità dell’esistente, posto che non sarebbe ammissibile, ontologicamente, un intervento legittimo su un fabbricato abusivo;
    2. l’avvio di attività edilizia in concreto (a sostegno del settore delle costruzioni nel periodo di crisi, finalità prima perseguita dai piani casa).

Si tratta di caratteristiche e fatti noti per i quali risultano conosciuti anche i seguenti corollari (deduttivi):

A. con la procedura dell’accertamento di conformità non sono sanabili gli interventi conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente in uno solo dei due momenti previsti dalla legge, anche se detta conformità si riferisse alla disciplina vigente al momento della presentazione della domanda di sanatoria (la c.d. sanatoria giurisprudenziale o della mono-conformità è stata espunta anche dalla giurisprudenza che l’aveva in un primo tempo ammessa);

B. i piani casa delle regioni non consentono di sanare abusi pregressi, ovvero interventi già eseguiti in difformità della previgente disciplina urbanistica ed edilizia ma che sarebbero astrattamente ammissibili con la deroga consentita dai piani casa, e ciò per una duplice evidente ragione:

a. non si avvierebbe alcuna attività edilizia nel periodo temporale considerato dai piani casa alla quale è finalizzata la straordinarietà della disciplina derogatoria, per cui la sanatoria di abusi pregressi risulterebbe palesemente estranea allo scopo perseguito da queste leggi “speciali”;

b. non essendo derogata la disciplina di principio di rango primario statale, che rimane vigente, non sussisterebbe in ogni caso la c.d. doppia conformità nei due momenti prescritti per l’accertamento di conformità, in quanto al momento della realizzazione dell’intervento questo risulterebbe abusivo sotto il profilo sostanziale perché rende evidente che non si limiterebbe al difetto del solo titolo abilitativo o ad una difformità dallo stesso (il c.d. sine titulo).

Dal quadro normativo sopra descritto, tuttavia, potrebbe emergere la questione di ammissibilità o meno degli accertamenti di conformità (della doppia conformità) per interventi edilizi eseguiti in assenza di titolo abilitativo, o in difformità da esso, ma realizzati e richiesti in sanatoria nel momento di vigenza dei piani casa regionali che dispongono delle deroghe alla disciplina urbanistico-edilizia.

Infatti, se risulta pacifico escludere dalla sanatoria i casi di mono-conformità, quindi l’impossibilità di adire alla procedure dell’accertamento di conformità, anche nel caso di una eventuale richiesta di titolo abilitativo in sanatoria di interventi derogatori, realizzati conformemente ai piani casa in un momento in cui gli stessi hanno perso efficacia dispositiva (quindi, necessariamente successivo), non così scontato appare quando quegli interventi abusivi fanno riferimento alla medesima disciplina urbanistica ed edilizia vigente in entrambi i momenti previsti dalla legge.

Ad oggi, chi scrive non ha conoscenza se la questione sia stata oggetto di specifiche valutazioni dottrinarie e, soprattutto, giurisprudenziali, fatta eccezione, entro certi limiti, di una sentenza del TAR Veneto.

È la sentenza della Seconda Sezione, n. 1139 del 4 agosto 2014, dalla quale si ritiene assumano rilevanza le seguenti argomentazioni:

  1. Il rilascio del permesso di costruire in sanatoria è stato negato per mancanza dei presupposti previsti dall’art. 36 del D.P.R. 380/2001, che consente la sanatoria degli abusi edilizi, se sussista la c.d. “doppia conformità” (alla disciplina vigente al momento della realizzazione delle opere e quella vigente al momento della presentazione della domanda di sanatoria);
  2. Va premesso che nel caso in esame, essendo stato presentato il permesso di costruire in sanatoria, in data 25 ottobre 2013, non trova applicazione la terza legge regionale sul Piano casa n. 32/2013, entrata in vigore successivamente a tale data, e non applicabile, ai sensi dell’art. 14 comma 3 della medesima legge, alle istanze presentate sotto il vigore della disciplina dettata dalla L.R. n. 14/2009;
  3. Ciò premesso, anche a prescindere dalla questione sollevata dalla ricorrente e risolta in senso negativo dal Comune nel provvedimento impugnato, circa l’inapplicabilità della legge regionale sul Piano Casa in sanatoria rispetto ad interventi realizzati sine titulo successivamente alla sua entrata in vigore (dato che, ai sensi dell’articolo 9, comma 1, lett. e, risultano esplicitamente esclusi dal campo di applicazione della stessa gli immobili abusivi soggetti all’obbligo di demolizione), rimane decisivo ai fini della legittimità del diniego, il rilevato contrasto delle costruzioni realizzate con le deliberazioni del Consiglio Comunale … che, nel disciplinare l’applicazione del Piano Casa sul territorio comunale, imponevano il rispetto di determinate altezze, distanze e di prestabiliti limiti agli aumenti volumetrici nel centro storico, parametri tutti pacificamente violati nel caso di specie.

Il caso Veneto, come evidenziato nella sentenza, registra delle modificazioni/integrazioni, le quali determinano ben tre versioni del piano casa regionale:

• una prima versione (quella primitiva) costituita dalla L.R. 14/2009;
• una seconda versione costituita dalla L.R. 14/2009 modificata dalla L.R. 13/2011;
• una terza versione (detta piano casa ter) costituita sempre dalla L.R. 14/2009 nel testo allora vigente (e cioè con le modifiche/integrazioni apportate dalla L.R. 13/2011) ed ulteriormente modificato/integrato con la L.R. 32/2013.

Si tratta di tre versioni che danno origine ad altrettante fasi, nelle quali la disciplina complessiva del c.d. piano casa regionale risulta essere data:

1. nella prima fase:

a. dalla legge regionale n. 14/2009;
b. dalle deliberazioni comunali ove richieste (e consentite);

2. nella seconda fase:

a. dalla legge regionale n. 14/2009 così come modificata e/o integrata con legge regionale n. 13/2011;

b. dalla legge regionale n. 13/2011, nelle parti contenenti le disposizioni autonome;

c. dalle delibere comunali richieste dalla legge regionale di modifica che andavano a sostituire le precedenti.

3. nella terza fase:

a. dalla legge regionale n. 14/2009, nel testo vigente come modificato/integrato dalla legge regionale 13/2011, e ulteriormente modificato/integrato con legge regionale n. 32/2013;

b. dalla legge regionale n. 32/2013 nelle parti contenenti disposizioni autonome.

Se l’intera disciplina introdotta dai piani casa regionali si caratterizza per consentire interventi edilizi in deroga, nel caso Veneto detta deroga risulta:

  • limitata” alle sole previsioni dei regolamenti comunali, degli strumenti urbanistici e territoriali comunali, provinciali e regionali (nelle tre fasi) ed anche ai piani ambientali dei parchi regionali (nella sola terza fase), per cui non sembra estesa all’intera disciplina urbanistica ed edilizia;
  • “condizionata” dalle deliberazioni comunali (nelle prime due fasi), delibere che potevano legittimamente incidere sulla deroga stessa, escludendola o limitandola, sia pure nei soli modi e limiti previsti dalla legge regionale che le richiedeva o le ammetteva.

Dal fatto che il legislatore regionale Veneto sia intervenuto in modifica e/o integrazione della medesima legge costituente il c.d. piano casa regionale, e cioè la L.R. n. 14/2009, si può ragionevolmente dedurre che la disciplina urbanistica ed edilizia vigente nel periodo di efficacia sia quella relativa alle previsioni dei regolamenti (edilizi) comunali e degli strumenti urbanistici e territoriali comunali, provinciali e regionali, così come derogate nei limiti indicati nelle tre fasi individuate.

Per dirla altrimenti, in Veneto, dall’entrata in vigore del piano casa regionale /2009) fino alla sua inefficacia (2017), le previsioni di detti regolamenti e strumenti sarabbero quelle derogate nei limiti indicati dalle leggi regionali e dalle deliberazioni comunali, ove presenti nelle due fasi descritte.

Con apparente paradosso, si può dire che la disciplina urbanistica ed edilizia vigente nel periodo temporale di efficacia dei piani casa regionali sia quella derogata dai piani casa stessi nelle tre fasi individuate.

Conseguentemente, non parrebbero ragionevolmente esclusi gli accertamenti di conformità gli interventi realizzati sine titulo doppiamente conformi a detta disciplina urbanistica ed edilizia vigente, e cioè così come derogata regionalmente dai c.d. piani casa, nei due momenti legislativamente previsti.

Evidentemente, il caso Veneto impone di ricostruire la disciplina urbanistico-edilizia vigente all’atto della realizzazione di un intervento edilizio sine titulo, qualora questo non coincidesse con il piano casa ter dato dall’entrata in vigore della legge regionale 32/2013.

Il fatto che nelle prime due fasi di applicazione del piano casa regionale Veneto la disciplina derogatoria risulti condizionata anche dalle deliberazioni comunali, potrebbe far emergere una ulteriore questione legata alla loro legittimità; stando alla giurisprudenza del TAR Veneto, sono risultate spesso illegittime in riferimento ai limiti loro imposti dalle leggi regionali.

Un intervento edilizio sine titulo, infatti, potrebbe risultare in contrasto con la disciplina derogatoria del piano caso in forza di una deliberazione comunale illegittima (es. perché adottata fuori dal tempo indicato dalla legge regionale), oppure in forza di disposizioni illegittime contenute in dette deliberazioni.

Dalla citata giurisprudenza del TAR Veneto n. 1139/2014 il rimedio sarebbe solo giurisdizionale, nel senso che il Comune potrebbe legittimamente negare il titolo abilitativo in sanatoria per contrasto con le proprie deliberazione vigenti ratione temporis, salvo poi impugnare unitamente al diniego anche il regolamento presupposto al fine di contestarne la legittimità.

Romolo Balasso

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16/10/2015: commento di giurisprudenza

Lucernari sul tetto e distanze tra fabbricati di cui all'art. 9 del DM 1444/68

La recente sentenza del Consiglio di Stato del 5 ottobre 2015, n. 4628, ha affrontato la questione in oggetto, statuendo che:

3. Ed invero, a prescindere dall'ambito di operatività dell’invocato art. 9 del D. M. n. 1444 del 1968, non v'è dubbio come lo stesso non possa comunque trovare applicazione nel caso di specie.

La norma, infatti, fissa la distanza minima che deve intercorrere tra “pareti finestrate e pareti di edifici antistanti” .

Sul piano formale, quindi, la stessa fa espresso ed esclusivo riferimento alle pareti finestrate, per tali dovendosi intendere, secondo l'univoco e costante insegnamento della giurisprudenza anche di questa Sezione, unicamente “le pareti munite di finestre qualificabili come vedute, senza ricomprendere quelle sulle quali si aprono semplici luci” (cfr. Cass. Civ. Sez. II 6.11.2012 n. 19092; 30.04.2012 n. 6604 ; Cons. Stato Sez. IV 04.09.2013 - ndr: n. 4451; 12.02.2013 n. 844 - ndr: è un'ordinanza) .

Nel caso di specie, viceversa, la parete finestrata da cui a dire degli appellanti dovrebbe calcolarsi la distanza fissata dalla richiamata normativa, è il tetto dell'edificio di loro proprietà da cui prendono luce ed aria, mediante lucernari di tipo velux, gli ambienti situati al primo piano.

Sennonché i velux in questione non possono di certo considerarsi “vedute” alla stregua dell'articolo 900 codice civile - non consentendo né di affacciarsi sul fondo del vicino (prospectio) né di guardare di fronte, obliquamente o lateralmente (inspectio) -, ma semplici luci in quanto consentono il solo passaggio dell'aria e della luce.

Pertanto, correttamente il primo giudice ha osservato al riguardo, come già sopra segnalato, che l'invocato art. 9 del D. M. n. 1444 del 1968 non può comunque “trovare applicazione in quanto nella specie non vengono in evidenza le distanze tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti, e ciò perché non può considerarsi parete finestrata il tetto dell'abitazione del ricorrente solo perché caratterizzato da sette finestre di tipo velux” .

Dunque, la sentenza esclude l'applicabilità delle distanze tra fabbricati stabilita dall'articolo 9 del DM 1444/68 sotto entrambi i profili:

  • formale: la norma si riferisce espressamente ed esclusivamente alle pareti finestrati, mentre nel caso si tratta di tetto;
  • sostanziale (che prescinde quello formale): i lucernari non sono vedute perchè non consentono l'inspectio e la prospectio sul fondo vicino quindi non integrano il concetto di parete finestrata espresso dal decreto 1444/68.

Quello che colpisce del profilo sostanziale, a mio parere, non riguarda l'applicabilità della norma sulle distanze tra fabbricati unicamente per le pareti finestrate con vedute e non anche nel caso di semplici luci, bensì l'affermazione secondo la quale il concetto di parete finestrata riferito alle sole vedute corrisponde ad un UNIVOCO E COSTANTE insegnamento della giurisprudenza anche di questa Sezione.

Nel volume "Il regime delle distanze in edilizia" edito da Maggioli (la V edizione è fresca di stampa - settembre 2015), abbiamo evidenziato un contrasto giurisprudenziale in tal senso e in seno alla IV Sezione (cfr. paragrafo 13.3, pag. 313).

Infatti, ho potuto riscontrare che vi è giurisprudenza della stessa IV sezione del Consiglio di Stato di segno diverso per quanto concerne il concetto di parete finestrata: sentenza n. 5557 del 22 novembre 2013, che richiama altri precedenti della Giustizia Amministrativa (TAR) e civile (Corte d'Appello), anche se ritrovo la sentenza n. 4015 del 18 giugno 2009, sempre della IV sezione.

Infatti, le due sentenze, così si esprimono (rispettivamente):

N. 5557/2013: Si evidenzia soprattutto che, per "pareti finestrate", ai sensi dell'art. 9 D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 e di tutti quei regolamenti edilizi locali che ad esso si richiamano, devono intendersi, non (soltanto) le pareti munite di "vedute", ma più in generale tutte le pareti munite di aperture di qualsiasi genere verso l'esterno, quali porte, balconi, finestre di ogni tipo (di veduta o di luce) e considerato altresì che basta che sia finestrata anche una sola delle due pareti (Corte d'Appello, Catania, 22 novembre 2003; T.A.R. Toscana, Firenze, sez. III, 4 dicembre 2001, n. 1734; T.A.R. Piemonte, Torino, 10 ottobre 2008 n. 2565; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 7 giugno 2011, n. 1419).

 

N. 4015/2009: Quanto al significato della espressione “pareti finestrate”, occorre fare riferimento, in via interpretativa, all’articolo 900 c.c., che include nella stessa, oltre alle vedute, anche le luci (come nel caso che ne occupa).

E' possibile che l'orientamento espresso in questa sentenza n. 4628/2015 sia quello maggioritario, di certo non mi pare sia l'unico, almeno sul versante amministrativo. Tuttavia, sul piano civilistico, almeno dalla bibliografia consultata, sembra risultare l'orientamento secondo il quale per finestrata va intesa la sola parete con finestre-vedute e non anche quella con finestre-luci o lucifere.

Romolo Balasso

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08/10/2015: commento di giurisprudenza

L'asseverazione del progettista: profili di sicurezza

La recente sentenza del Consiglio di Stato del 1 agosto 2015, n. 3786, rileva, come si argomenterà, per i seguenti tre profili espositivi-motivazionali:

In definitiva dagli atti e dai fatti richiamati emerge che la larghezza della strada di mt. 3,50, come indicata in progetto, non è stata realmente realizzata sì da integrare gli estremi della difformità denunciata ex art. 25 d.P.R. 380/2001, ostativa al conseguimento per silenzio-assenso dell’abitabilità.

La strada d’accesso ai fabbricati per cui è causa, realizzata ex novo, costituisce infatti parte del progetto, presentato ai sensi del’art. 20 d.P.R. 380/2001 per il rilascio del permesso di costruire, che è corredato dalla dichiarazione del progettista, asseverante la conformità del progetto agli strumenti urbanistici, ai regolamenti edilizi vigenti e alle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia, fra le quali – per quel che qui più rileva – le norme sulla sicurezza.

A riguardo, non va passato sotto silenzio che la strada d’accesso prospiciente il torrente, come realizzata, presenta criticità del percorso causalmente riconducibili alla presenza del torrente Macoin: individuabili in particolare nel rischio idrogeologico connesso all’uso di quel territorio, “come evidenziato nella cartografia allegata alla Carta del dissesto della Valle d’Aosta” (cfr. relazione del CTU, le cui conclusioni sono fatte proprie dalla Corte d’Appello di Torino con la sentenza sopra richiamata). Che – va sottolineato – rafforza, in ragione della potenziale pericolosità per l’incolumità delle persone che vi transitano per raggiungere la propria abitazione, l’esigenza di una rinnovata e più specifica valutazione del Comune sull’effettiva sussistenza delle condizioni necessarie per il rilascio dell’abitabilità.

In primo luogo, si evince che l'assenza di una delle condizioni previste per il rilascio dell'agibilità, costituisce "legittimo impedimento" per la formazione del silenzio-assenso.

In secondo luogo, invece, i giudici danno evidenza alla dichiarazione del progettista nell'ambito del procedimento di rilascio del permesso di costruire (art. 20 del testo unico edilizia), dichiarazione "asseverante la conformità del progetto ...alle altre normative di settore ... fra le quali - per quel che qui più rileva - le norme di sicurezza".

Infine, sottolineano un rischio idrogeologico connesso all'uso di quel territorio costituente una criticità del percorso della strada di accesso prospicente il torrente, evidenziando, di conseguenza, una "potenziale pericolosità per l'incolumità delle persone che vi transitano per raggiungere la propria abitazione".

Non è dato di capire in quale modo l'asseverazione del progettista, nell'ambito del permesso di costruire, sia in connessione con l'esigenza di una rinnovata e più specifica valutazione del Comune sull'effettiva sussistenza delle condizioni necessarie per il rilascio dell'abitabilità.

Sembra quasi, che vengano richieste valutazioni "discrezionali" sulla sicurezza relativa alla fruibilità degli spazi in ordine alla pericolosità per l'incolumità delle persone:

  • sia al progettista in seno al procedimento relativo ad un qualche titolo abilitativo edilizio;
  • sia al professionista e al Comune, in sede di agibilità.

Quel che rileva in questo aspetto, infatti, sembra riguardare un giudizio di merito apparentemente sganciato dalle normative di conformazione degli interventi, inerenti la sicurezza, sulle quali si esprime, di norma, il tecnico.

Romolo Balasso

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31/8/2015: aggiornamento normativo

Sicurezza cantieri: legge 115/2015 - modificato art. 88 lett. g-bis

Con la legge 98/2013 (di conversione del decreto legge 69/2013) si era escluso dal campo di applicazione del titolo IV del d.lgs. 81/08 (cantieri temporanei e mobili):

g-bis) ai lavori relativi a impianti elettrici, reti informatiche, gas, acqua, condizionamento e riscaldamento, nonché ai piccoli lavori la cui durata presunta non è superiore a dieci uomini-giorno, finalizzati alla realizzazione o alla manutenzione delle infrastrutture per servizi, che non espongano i lavoratori ai rischi di cui all'ALLEGATO XI.

Ne è seguita una procedura di precontenzioso (infrazione europea), giusto il caso EU Pilot 6155/14/EMPL, al quale ha posto rimedio la legge europea 2014, legge n. 115/2015, in vigore dal 18 agosto, con la quale si è sostituita la lettera g-bis nel modo seguente:

g-bis) ai lavori relativi a impianti elettrici, reti informatiche, gas, acqua, condizionamento e riscaldamento che non comportino lavori edili o di ingegneria civile di cui all'allegato X.

Con la modifica, dunque, non sono più esclusi i "piccoli lavori", quelli la cui durata non è superiore a 10 uomini giorno nel caso in cui escludessero i rischi rilevanti. Ne consegue che le designazioni dei Coordinatori si impongono anche per i piccoli lavori se questi dovessero essere realizzati da più imprese.

Romolo Balasso

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31/8/2015: aggiornamento normativo

SCIA: legge 124/2015 - modificato il procedimento - in vigore dal 28 agosto

Con la legge 7 agosto 2015, n. 124, entrata in vigore venerdì 28 agosto, sono stati sostituiti i commi 3 e 4 dell'articolo 19 della legge 241/90 relativo alla SCIA (anche edilizia):

«3. L'amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma (Nota: per la SCIA edilizia i termini sono di 30 gg - cfr. comma 6-bis), adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l'attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l'amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere, disponendo la sospensione dell'attività intrapresa e prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l'adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure stesse, decorso il suddetto termine, l'attività si intende vietata.

4. Decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l'amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall'articolo 21-nonies»

Una storia senza fine, pensando che le ultime modifiche sono state di fine anno 2014. Ad ogni modo, ben vengano tutte le innovazioni positive. Mettendo a confronto il testo previgente con quello modificato qualcosa di positivo si nota: scompaiono tutti quei riferimenti ad articoli e commi di leggi e leggine che rendevano incomprensibile il testo:

3. L’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma (Nota: per la SCIA edilizia i termini sono di 30 gg - cfr. comma 6-bis), adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa, salvo che, ove ciò sia possibile, l’interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro un termine fissato dall’amministrazione, in ogni caso non inferiore a trenta giorni. E' fatto comunque salvo il potere dell’amministrazione competente di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies, nei casi di cui al comma 4 del presente articolo. In caso di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci, l’amministrazione, ferma restando l’applicazione delle sanzioni penali di cui al comma 6, nonché di quelle di cui al capo VI del testo unico di cui al d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, può sempre e in ogni tempo adottare i provvedimenti di cui al primo periodo. (comma così modificato dall'art. 25, comma 1, lettera b-bis), legge n. 164 del 2014)

4. Decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al primo periodo del comma 3 ovvero di cui al comma 6-bis, ovvero nel caso di segnalazione corredata della dichiarazione di conformità di cui all’articolo 2, comma 3, del regolamento di cui al d.P.R. 9 luglio 2010, n. 159, all’amministrazione è consentito intervenire solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo motivato accertamento dell’impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante conformazione dell’attività dei privati alla normativa vigente. (comma così modificato dall'art. 6, comma 1, decreto-legge n. 138 del 2011, convertito dalla legge n. 148 del 2011, poi dall'art. 19-bis, comma 3, legge n. 116 del 2014)

Con la novella 2015, a seguito del ricevimento della SCIA, il doveroso controllo della P.A. si può concludere con 4 opzioni:

  1. nessuna iniziativa;
  2. provvedimento motivato di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa;
  3. laddove possibile, con atto motivato:
    1. invita il privato a conformare l'attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente;
    2. dispone la sospensione dell'attività intrapresa, la quale non può comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l'esercizio del potere di annullamento d'ufficio (18 mesi);
    3. prescrive le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a 30 gg per l'adozione di queste ultime, oltre il quale l'attività è vietata.
  4. in sussistenza delle ragioni di interesse pubblico proprie dell'annullamento d'ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi è possibile, entro 18 mesi:
    1. adottare un provvedimento di divieto di proseczione dell'attività e/o di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa;
    2. qualora possibile, invitare il privato a provvedere di conformare l'attività intrapresa disponendo l'eventuale sospensione dell'attività e prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a 30 gg per l'adozione di queste ultime.

Romolo Balasso

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21/7/2015: aggiornamento di giurisprudenza

Distanze legali nella principale giurisprudenza del primo semestre 2015

In questo primo semestre del 2015 non mancano espressioni giurisprudenziali in materia di distanze legali. Tra le varie, si ritengono degne di nota le seguenti:

  1. Ordinanza della Seconda Sezione Civile della S.C. di Cassazione del 12 marzo 2015, n. 4965;
  2. Sentenza della medesima Seconda Sezione Civile della S.C. di Cassazione del 16 marzo 2015, n. 5163;
  3. Sentenza della medesima Seconda Sezione Civile, n. 7273 del 10 aprile 2015;
  4. Sentenza del TAR Toscana, Sez. III, del 27 maggio 2015, n. 834;
  5. Sentenza della Cass. Civ., Sez. II, del 16 luglio 2015, n. 14916.

La prima espressione rileva per il fatto che la Corte ha chiesto un intervento delle Sezioni Unite per porre fine a ciò che sembra un contrasto giurisprudenziale in tema di specifica incidenza della prevenzione delle norme regolamentari locali che in materia edilizia stabiliscano una distanza non espressamente collegata al confine (ancorchè le SS.UU. risultano esserersi già espresse almeno una volta con n. 3873/74).

La seconda sentenza, invece, rileva per tre aspetti:

  1. per riaffermare il principio secondo il quale la nozione civilistica di "costruzione", ai fini dell'osservanza delle distanze legali dettate dall'art. 873 e ss. del Codice Civile o dalle disposizioni regolamentari integrative, è unica e non può subire deroghe ... da parte delle norme secondarie (ossia le regolamentazioni locali), e va riferito a qualsiasi opera non completamente interrata avente i caratteri della solidità ed immobilizzazione rispetto al suolo (cfr. ex pluribus, Cass. nn. 5753/14, 23189/12, 15972/11, 22127/09, 25837/08, S.U. 7067/92 e 3199/02), indipendentemente dalla tecnica costruttiva adoperata e, segnatamente, dall’impiego di malta cementizia (Cass. n. 4196/87).
  2. per dare evidenza che è altrettanto costantemente affermato, in tema di distanze legali, che mentre il muro di contenimento di una scarpata o di un terrapieno naturale non può considerarsi “costruzione” agli effetti della disciplina di cui all’articolo 873 c.c., per la parte che adempie alla sua specifica funzione, devono ritenersi soggetti a tale norma, perché costruzioni nel senso sopra specificato, il terrapieno ed il relativo muro di contenimento elevati ad opera dell’uomo per creare un dislivello artificiale o per accentuare il naturale dislivello esistente (cfr. Cass. nn. 1217/10, 145/06, 8144/01,4511/97, 7594/95 e 1467/94).
  3. per aver dato una precisazione di carattere terminologico sulle espressioni di “terrapieno naturale” e di “terrapieno artificiale” o antropico. La prima, infatti, consiste in un ossimoro, poichè ogni terrapieno, consistendo in un riporto di terra (contro un muro o) sostenuto da un muro è per definizione opera dell’uomo, e dunque artificiale, mentre naturale può essere soltanto il dislivello del terreno, originario ovvero prodotto o accentuato da movimenti franosi o da altre cause non immediatamente riferibili all’attività dell’uomo. Dunque, a termini dell’articolo 873 c.c., i muri di sostegno di terrapieni sono costruzioni.

La terza sentenza, rileva perchè la Suprema Corte "ricorda" che:

  • Secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza di legittimità, “le norme contenute nei regolamenti edilizi che stabiliscono le distanze tra gli edifici e tra questi ed i terreni confinanti, poiché sono volte non solo ad evitare la formazione di intercapedini dannose tra edifici frontistanti ma anche, con lo stabilire una distanza tra le costruzioni superiori a quella prevista dall’articolo 873 cod. civ., a tutelare l’assetto urbanistico del territorio, vanno osservate a prescindere dal fatto che gli edifici si fronteggino, in quanto conservano carattere integrativo delle norme del codice civile anche qualora siano inserite in un contesto normativo come il piano regolatore, volto a tutelare il paesaggio o regolare l’assetto del territorio, poiché tendono a disciplinare i rapporti di vicinato e ad assicurare in modo equo l’utilizzazione edilizia dei suoli privati. Pertanto, la loro violazione consente al privato di ottenere la riduzione in pristino dello stato degli immobili” (ex plurimis Cass., sez. 6^-2^, ordinanza n. 3854 del 2014; sez. 2^, sentenza n. 24013 del 2008). Su questo particolare aspetto si è gia svolto un approfondimento sulla IV edizione 2014 del volume "Il Regime delle distanze in edilizia" edito da Maggioli (cfr. parte II, capitolo 13, paragrafo 13.2, pag. 293)

La quarta sentenza della G.A., rileva per aver ribadito quanto la medesima aveva già affermato in tema di prescrizioni contenute nei piani regolatori e nei regolamenti edilizi in tema di distanze legali nelle costruzioni, le quali essendo dettate - contrariamente a quelle del codice civile - a tutela dell'interesse generale a un prefigurato modello urbanistico, non sono derogabili dai privati. Ne consegue l'invalidità - anche nei rapporti interni - delle convenzioni stipulate fra proprietari confinanti le quali si rivelino in contrasto con le norme urbanistiche in materia di distanze, salva peraltro rimanendo la possibilità - per questi ultimi - di accordarsi sulla ripartizione tra i rispettivi fondi del distacco da osservare (Cassazione civile sez. II, 04/02/2004, n.2117). Tali accordi si risolvono in limitazioni del fondo confinante a favore di quello su cui l’opera in deroga alle distanze è stata realizzata il cui sfruttamento edilizio subisce una limitazione particolare dovendo compensare nei distacchi la distanza non osservata dal vicino. Una siffatta pattuizione equivale a una servitù prediale la cui costituzione può avvenire solo mediante contratto in forma scritta che, nella specie, non risulta essere stato stipulato.

La quinta sentenza, infine, rileva per dare evidenza al fatto che “la rilevanza giuridica della licenza o concessione edilizia si esaurisce nell'ambito del rapporto pubblicistico tra pubblica amministrazione e privato, richiedente o costruttore, senza estendersi ai rapporti tra privati dato che il conflitto tra proprietari, interessati in senso opposto alla costruzione, va risolto in base al diretto raffronto tra le caratteristiche oggettive dell'opera, in queste compresa la sua ubicazione, e le norme edilizie che disciplinano le distanze legali, tra le quali non possono comprendersi quelle di cui agli artt. 31 della legge 17 agosto 1942 n. 1150 e 4 della legge 28 gennaio 1977 n. 10, concernenti rispettivamente la licenza e la concessione per costruire; norme, queste, che riguardano solo l'aspetto formale dell'attività costruttiva e non contengono regole da osservarsi nelle costruzioni, come richiesto dall'art. 871 cod. civ. Pertanto, come è irrilevante la mancanza di licenza o concessione, quando la costruzione risponda oggettivamente a tutte le prescrizioni del codice civile e delle norme speciali senza ledere alcun diritto del vicino, così l'avere eseguito la costruzione in conformità della ottenuta licenza o concessione non esclude di per sé la violazione di dette prescrizioni e, quindi, il diritto del vicino, a seconda dei casi, alla riduzione in pristino o al risarcimento del danno” (Cass. n. 10173 del 1998; Cass. n. 7563 del 2006; Cass. n. 17286 del 2011).

Romolo Balasso

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21/7/2015: aggiornamento normativo

Nuova certificazione energetica (APE): in vigore dal 1/10/2015 i nuovi decreti

A seguito delle novelle legislative in materia di certificazione energetica a seguito del recepimento della direttiva europea 2010/31/CE (cfr. decreto legge n. 63/2013), che ha modificato il d.lgs. 195/2005, sono stati pubblicati sul S.O. n. 39 della Gazzetta Ufficiale Italiana i tre Decreti Ministeriale (dello Sviluppo Economico) che trovano applicazione dal prossimo primo ottobre 2015. Questi i tre decreti:

  1. DECRETO 26 giugno 2015 Applicazione delle metodologie di calcolo delle prestazioni energetiche e definizione delle prescrizioni e dei requisiti minimi degli edifici. (15A05198) (Suppl. Ordinario n. 39);
  2. DECRETO 26 giugno 2015 Schemi e modalita' di riferimento per la compilazione della relazione tecnica di progetto ai fini dell'applicazione delle prescrizioni e dei requisiti minimi di prestazione energetica negli edifici. (15A05199) (Suppl. Ordinario n. 39);
  3. DECRETO 26 giugno 2015 Adeguamento del decreto del Ministro dello sviluppo economico, 26 giugno 2009 - Linee guida nazionali per la certificazione energetica degli edifici. (15A05200) (Suppl. Ordinario n. 39);

Romolo Balasso

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News - Regione Veneto - BUR n. 27 del 20 marzo 2015

L.R. 16.3.2015, n. 4 e le modifiche alle varie disposizioni legislative regionali

La nuova legge regionale, oltre che sull'articolo 79 bis della legge regionale n. 61/85, interviene sia in modifica di altre normative regionali sia disciplinando alcuni aspetti particolari della disciplina urbanistica ed edilizia.

Gli interventi modificativi riguardano le leggi:

  • legge regionale 27 giugno 1985, n. 61 - disciplina dell'attività edilizia:
    • sostituita la tabella A4 relativa ai parametri per la determinazione della quota del costo di costruzione relativo alla residenza;
  • legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 - norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio:
    • introdotto l'art. 18 ter avente ad oggetto varianti allo strumento urbanistico comunale per aree commerciali destinate a medie strutture di vendita;
    • introdotto il comma 4 bis all'art. 41 relativo a zone di tutela e fasce di rispetto;
    • introdotto il comma 5 quater all'art. 44 inerente l'edificabilità delle zone agricole
  • legge regionale 8 luglio 2009, n. 14 - c.d. piano casa regionale per ampliamenti in deroga:
    • inserito il comma 2 bis all'art. 2 sull'ampliamento in deroga.

Le disposizioni autonome, invece, risultano essere:

  • art. 7: varianti verdi per la riclassificazione di aree edificabili;
  • art. 8: disposizioni attuative dell'articolo 2 bis del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia";
  • art. 9: disposizioni in materia di aree naturali protette regionali.

Di particolare interesse si ritengono essere le disposizioni attuative dell'art. 2 bis del testo unico edilizia in quanto riguarda deroghe in materia di limiti di distanza tra fabbricati. In merito ci si riserva un commento e/o un approfondimento.

23.03.2015

Romolo Balasso

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News - Regione Veneto - BUR n. 27 del 20 marzo 2015

L.R. 16.3.2015, n. 4: modificato (ancora) l'art. 79 bis della l.r. 61/85

La nuova legge regionale intervine sull'articolo 79 bis della legge regionale n. 61/85, per introdurre il comma 1 bis, sostituire il comma 2 ed inserire il comma 4 bis, relativamente alle Misure preventive e protettive da predisporre negli edifici per l'accesso, il transito e l'esecuzione dei lavori di manutenzione in quota in condizioni di sicurezza.

Con la precedente legge regionale 25.9.2014, n. 28 era stata espunta dal comma 1 l'epressione "anche nella successiva fase di manutenzione", dando ad intendere che le misure preventive e protettive per lavori di manutenzione in quota non fossero più obbligatorie.

Queste le novelle pubblicate oggi:

“1 bis. Le misure preventive e protettive di cui al comma 1 devono essere mantenute anche nella fase successiva al compimento dell’intervento edilizio nel caso in cui l’intervento riguardi la copertura degli edifici di nuova costruzione o interventi strutturali alla copertura di edifici esistenti e sulle coperture degli edifici medesimi vi sia la presenza di impianti tecnologici che necessitano di accessi frequenti e costanti per la loro manutenzione. Tali dispositivi di sicurezza, atti a consentire l’accesso alla copertura in quota per il transito dell’operatore in sicurezza fino al raggiungimento degli impianti tecnologici installati e lo stazionamento per la fase manutentiva, devono essere presenti in misura minima, sia tecnica che estetica, e senza impatto visivo nei casi di intervento su edifici a destinazione non produttiva, oppure a destinazione produttiva ma aventi materiali di copertura tradizionali. La revisione periodica dei predetti dispositivi di sicurezza, può essere fatta anche solo prima dell’accesso al tetto, se effettuato con l’uso dei dispositivi di sicurezza installati.”.

“2.  Per le finalità di cui al comma 1 bis il Consiglio regionale, su proposta della Giunta regionale, approva gli indirizzi, le direttive e le istruzioni tecniche per la realizzazione delle misure preventive e protettive.”.

“4 bis. Le disposizioni di cui al comma 1 bis si applicano successivamente alla pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione del Veneto del provvedimento del Consiglio regionale di cui al comma 2.”.

Con il nuovo comma 1 bis, il legislatore veneto, di fatto, è tornato sui propri passi ed ha ripristinato l'obbligo di installazione di dispositivi anticaduta anche per i successivi lavori in copertura. La formulazione del comma non appare delle migliori quanto a chiarezza, per cui la piena comprensione dei dettati normativi si dovranno attendere gli indirizzi, le direttive e le istruzioni tecniche.

20.03.2015

Romolo Balasso

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Commenti/approfondimenti - A proposito di ... semplificazioni

Permesso di costruire per silenzio-assenso e termini di efficacia e decadenza

Tra le diverse richieste di approfondimento giunte al Centro Studi, verosimilmente "suggerite" dai nostri recenti commenti sulla disciplina dell'attività edilizia, ho ritenuto sviluppare alcune preliminari considerazioni sul permesso di costruire tacito, quello che si forma per silenzio-assenso, in quanto "soluzione" scarsamente applicata laddove persistono situazioni di ritardo cronico (anche di un anno) nel rilascio da parte dei comuni (alcuni) del titolo abilitativo espresso, nonostante la crisi del settore.

Con quel "preliminari considerazioni", come ogni altro commento su questo sito, intendiamo dire che non è possibile svolgere online approfondimenti sistematici, riservati, abitualmente, ad eventi organizzati dagli Ordini/Collegi o Comuni che ce lo richiedono oppure a pubblicazioni (che si possono convenire con i medesimi organismi), per cui dobbiamo "limitarci" ad offrire degli spunti di riflessione o degli input per approfondimenti particolari sia da parte degli "addetti ai lavori", e cioè di coloro che devono lavorare con le normative e relative interpretazioni giurisprudenziali, sia da parte nostra negli eventi e/o pubblicazioni di cui sopra.

Il "lavoro" di analisi normative e giurisprudenziali non manca certo, soprattutto per il fatto che alcune modifiche normative, più o meno recenti (a partire dal 2010 fino a tutto il 2014), non soltanto non hanno semplificato ciò che richiedeva (e richiederebbe tuttora) una semplificazione, bensì hanno introdotto fattori di complicazione tanto che richiedono attenzione e considerazione da parte di tutti noi, non da ultimo, soprattutto, meriterebbero una richiesta "istituzionale" di correttivi.

Infatti, tra le varie discipline di conformazione degli interventi edilizi da considerare nei progetti, quella edilizia è talmente complessa ed intrecciata con le altre che il metterci mano spesso risolve o alleggerisce l'aspetto considerato oppure, lo fa solo apparentemente o, ancora, comporta o determina altre problematiche.

Anzi, in alcuni casi si può dire che alcuni "effetti secondari" della terapia di "semplificazione" normativa risultano più gravi della malattia che si intendeva (pur lodevolmente) curare.

Forse ci vorrebbe il c.d. "bugiardino" anche per le novelle legislative in modo da rendere evidenti le "controindicazioni" o gli effetti secondari della "medicina" legiferata.

Eppure, scherzi a parte, vi sarebbe una legge cui sono seguiti tanto di regolamenti, direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri e qualche decreto dello stesso, finalizzate proprio alla c.d. AIR - analisi di impatto della regolamentazione - e alla ATN - analisi tecnico-normativa - le quali, non sembrano così lontane concettualmente dal "bugiardino" dei medicinali.

Efficacia temporale e decadenza del permesso di costruire

L'articolo 15 del testo unico edilizia, con una norma di rango regolamentare dal c.d. carattere cedevole alla legislazione regionale, disciplina l'efficacia temporale e la decadenza del permesso di costruire. Questo il testo vigente dopo lo "sblocca Italia":

1. Nel permesso di costruire sono indicati i termini di inizio e di ultimazione dei lavori.

2. Il termine per l'inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l'opera deve essere completata, non può superare tre anni dall'inizio dei lavori. Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga. La proroga può essere accordata, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti, estranei alla volontà del titolare del permesso, oppure in considerazione della mole dell'opera da realizzare, delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, o di difficoltà tecnico-esecutive emerse successivamente all'inizio dei lavori, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari.

2-bis. La proroga dei termini per l'inizio e l'ultimazione dei lavori è comunque accordata qualora i lavori non possano essere iniziati o conclusi per iniziative dell'amministrazione o dell'autorità giudiziaria rivelatesi poi infondate.

3. La realizzazione della parte dell'intervento non ultimata nel termine stabilito è subordinata al rilascio di nuovo permesso per le opere ancora da eseguire, salvo che le stesse non rientrino tra quelle realizzabili mediante segnalazione certificata di inizio attività ai sensi dell’articolo 22. Si procede altresì, ove necessario, al ricalcolo del contributo di costruzione.

4. Il permesso decade con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio.

L'importanza dei termini deriva dalle ben note conseguenze dertivanti da un intervento edilizio eseguito con permesso di costruire decaduto in uno dei due termini entro i quali ha efficacia:

  • realizzare un intervento edilizio dopo lo spirare del termine massimo previsto per l'inizio dei lavori significa che tutto quell'intervento risulterà eseguito in assenza del permesso di costruire, pertanto perseguibile ai sensi dell'art. 31 e art. 44 del testo unico;
  • ultimare o realizzare dei lavori relativi all'intervento dopo lo scadere del termine di ultimazione può configurare due situazioni:
    • un intervento eseguito in assenza del permesso di costruire qualora le opere realizzate dopo la scadenza del termine di ultimazione rientrano tra quelle subordinate a permesso di costruire;
    • un intervento eseguito in assenza della segnalazione certificata di inizio attività se, invece, le opere realizzate dopo il suddetto termine finale risultano subordinate a un diverso titolo abilitativo (cfr. il comma 3).

Altrettanto nota, credo sia la problematica relativa alla nozione di inizio lavori più volte evidenziata dalla giurisprudenza, sia amministrativa che penale, nel senso che non tutti i lavori edili relativi all'intervento integrano la nozione giuridica di inizio lavori "valida" ai fini della non decadenza del permesso di costruire.

Si tratta di termini decadenziali c.d. di diritto (ope legis), per cui la decadenza accade per il solo fatto che risulta prevista dalla legge, senza dover essere preceduta o dichiarata in atti provvedimentali da parte della pubblica amministrazione.

Procedimento di rilascio del permesso di costruire

L'articolo 20 del testo unico edilizia, sempre con una disposizione di tipo regolamentare contenete - verosimilmente - dei principi fondamentali inderogabili da parte delle leggi regionali, disciplina il procedimento di rilascio del permesso di costruire (che risulta alquanto tormentato visto che dal 1993 - cfr. art. 4 della legge n. 493 - viene quasi annualmente interessato da modifiche, anche rilevanti).

L'aspetto principale del procedimento è che deve concludersi entro un termine massimo (90 giorni dalla data di presentazione della richiesta), per cui entro quel termine dovrebbe essere rilasciato dall'autorità competente (il dirigente o il responsabile dell'Ufficio), anche se la notifica può essere successiva.

Infatti, il c.d dies a quo del termine di inizio lavori decorre dalla data di rilascio del provvedimento.

Per rimediare ai mancati rilasci, come molti ricorderanno, intervenne il silenzio-assenso, il quale fu più volte introdotto e tralasciato per ripristinare il consueto silenzio rifiuto (concetto diverso dal silenzio rigetto che, per la giurisprudenza, sussiste solo in casi particolari), contro il quale la disciplina si è variamente espressa (es. ricorso amministrativo, oppure richiesta di nomina di un commissario ad acta da parte della regione).

Tuttavia, dopo la modifica alla legge n. 241/1990 che riconosce il risarcimento dei danni ingiusti da ritardo (cfr. art. 2.bis introdotto con legge n. 69/2009), il silenzio rifiuto era diventato "pericoloso" per le casse comunali, per cui, nel 2011,e con la successiva sostituzione del comma avvenuta nel 2013, è stato deciso che:

8. Decorso inutilmente il termine per l'adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell'ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni di cui al comma 9.

Il silenzio-assenso

Dal tenore della norma di cui sopra, sembrerebbe che al 91 giorno (salvo legittime sospensioni con nuova decorrenza dei termini) si formi ope legis il provvedimento amministrativo tacito, quindi la data di rilascio dalla quale computare il termine entro il quale iniziare i lavori dovrebbe coincidere da tale giorno.

In ogni caso, si deve osservare che con il provvedimento tacito per silenzio-assenso non risulta possibile fissare in un documento nè il termine di inizio lavori nè quello di ultimazione, come previsto dal comma 1 dell'articolo 15, termini che, però, come detto, risultano fondamentali ai fini della vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia (nel determinare o meno una abusività "formale").

Il condizionale è d'obbligo per il fatto che non sarebbe certo se il provvedimento tacito si formi ope legis, di diritto al semplice spirare del termine assegnato per la conclusione del procedimento, oppure se, invece, sono richiesti altri elementi, quali la presenza della dichiarazione di asseverazione del progettista abilitato (come qualche sentenza sembra suggerire), oppure sia una sorta di facoltà del richiedente per il cui esercizio, di conseguenza, si deve fare riferimento a altro accadimento o fatto (anche di carattere legislativo, regionale, ad esempio).

Ragionevole pensare che la data di "rilascio" non possa dipendere da elementi o fatti aleatori e difficilmente ricostruibili e/o determinabili, soprattutto in sede di vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia, anche se ciò non esclude, sul piano teorico, che il permesso tacito si possa formare successivamente alla data ultima di conclusione del procedimento, quindi ben oltre il 91 giorno (fatte salve, ovviamente, le legittime sospensioni).

Mi spiego. Se il permesso di costruire tacito si dovesse formare ope legis al 91 giorno occorre capire la (pur) novellata disposizione normativa dell'art. 21 (del 2011), relativa all'intervento sostitutivo regionale.

A suo tempo, nel commentare tale novella, ritenni che la norma in questione desse luogo a due possibili interpretazioni che mi sembrano ancora attuali, e cioè:

  • il silenzio-assenso previsto dall'art. 20 non può ritenersi una norma di principio, tanto che le regioni potrebbero averlo escluso o potrebbero legiferare di farlo, ripristinando, ad esempio, il commissario ad acta di lontana memoria;
  • il silenzio assenso previsto dall'art. 20 deve ritenersi indiscutibilmente una norma "speciale" di principio (vieppiù sancita nel principio generale contenuto nella legge 241/1990), tuttavia le regioni possono averlo riferito o potrebbero riferirlo ad un infruttuoso intervento sostitutivo regionale, oppure averlo reso o renderlo facoltativo disciplinando, all'occorrenza, un intervento sostitutivo regionale.

Un esempio in questo senso è rinvenibile nella legge regionale del Veneto n. 61/85 (cfr. art. 78 e art. 79), tuttora vigente laddove disciplina in maniera differente dal testo unico ma non in contrasto con i principi fondamentali del medesimo (cfr. art. 13 della legge regionale n. 16/2003):

  • posto che il legislatore veneto aveva/ha introdotto un ulteriore termine di decadenza, quello del ritiro dell'atto (entro 120 dalla notifica), e riferito i termini di inizio sempre dalla notifica del rilascio anzichè dalla data di rilascio (disposizione che si ritiene superata dalla disposizione normativa di rango legislativo di cui al citato articolo 15 del testo unico edilizia) ;
  • sussiste la facoltà dell'interessato di dar corso ai lavori alle condizioni previste, oppure ricorre al potere sostitutivo dell'autorità sovraordinata a quella comunale (nel caso specifico erano le Province, oggi abrogate). La scelta di uno dei rimedi previsti preclude l'adito all'altro.

Conclusioni

Il fatto che il legislatore nazionale abbia riconosciuto il carattere cedevole alla disciplina del procedimento di rilascio del permesso di costruire, porta a dedurre che potrebbe aver ampliato la "sfera" delle c.d. norme penali in bianco laddove il reato di realizzazione dell'intervento in assenza di permesso di costruire dipendesse (anche) dalla variabilità dei termini entro i quali decade o dispiega la sua efficacia.

Indubbiamente il fatto (reato) rimane tale a prescindere dalle leggi regionali, nel senso che un intervento in assenza di permesso di costruire rimane sempre tale, soltanto che quel fatto (reato) può determinarsi in maniera differente nelle varie regioni in relazione alla loro possibilità di fissare termini diversi o condizioni diverse per la decadenza.

Con questa ultima considerazione intendo dire che, ancor prima di modulistiche uniformi (le quali, pur diverse, sono sempre "carte" scaricabili dai siti dei comuni, grazie alla buona volontà dei tecnici delle P.A., pur con tutti i difetti e difettini che possono contenere), ritengo necessario e prioritario uniformare sull'intero territorio comunale tutti quei fatti e/o elementi e/o condizioni o sfumature (non saprei se più o meno di 50, di sicuro non di grigio) che determinano una rilevanza penale per i cittadini e, per quanto mi riguarda ed interessa, per i professionisti.

07.02.2015

Romolo Balasso

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Commenti - decreto legge "sblocca Italia" e le semplificazioni

SCIA e le sostituzioni terminologiche: eccesso di zelo? Attenzione!

Con la legge n. 164/2014, di conversione, con modificazioni, del decreto legge c.d. "sblocca Italia" (d.l. n. 133/2014), sempre all'insegna della semplificazione e con riferimento al testo unico edilizia, sono state decise le seguenti modifiche e precisazioni (cfr. art. 17):

comma 1, lettera l (elle):

nel Capo III, Titolo II, Parte Ila rubrica è sostituita dalla seguente: «SEGNALAZIONE CERTIFICATA DI INIZIO ATTIVITÀ E DENUNCIA DI INIZIO ATTIVITÀ» .

comma 2:

L'espressione «denuncia di inizio attività» ovunque ricorra nel decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, ad eccezione degli articoli 22, 23 e 24, comma 3, è sostituita dalla seguenete: «segnalazione certificata di inizio attività».

Con le due disposizioni in commento, il legislatore ha stabilito che:

  1. l'articolo 22 mantiene la sua rubrica, e cioè "interventi subordinati a denuncia di inizio attività" anche se i primi tre commi (il comma 1, il comma 2 e il nuovo comma 2-bis) riguardano gli interventi subordinati a segnalazione certificata di inizio attività, mentre il comma 7 riguarda una disciplina particolare dei predetti interventi subordinati a SCIA fatta esclusione di quelli descritti dal nuovo comma 2-bis;
  2. ogni altro ricorrere dell'espressione relativa all'acronimo DIA sia sostituita con quella relativa all'acronimo SCIA.

È quest'ultima decisione quella problematica perchè negli articoli a seguire, successevvi rispetto a quelli espressamente esclusi dalla modifica, risultano diversamente disciplinati i due istituti procedimentali originariamente corrispondenti alla DIA e alla SuperDIA per quanto concerne la vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia, responsabilità e sanzioni.

Infatti, la c.d. "superDIA", ovvero la DIA alternativa del permesso di costruire di cui al comma 3, è equiparata a tutti gli effetti sanzionatori al permesso di costruire, tant'è che il d.lgs. n. 301/2002 ha inserito le seguenti disposizioni:

  • art. 31 - Interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali:
    • 9-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all'articolo 22, comma 3.
  • art. 33 - Interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità:
    • 6-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all'articolo 22, comma 3, eseguiti in assenza di denuncia di inizio attività o in totale difformità dalla stessa.
  • art. 34 - Interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire:
    • 2-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all'articolo 22, comma 3, eseguiti in parziale difformità dalla denuncia di inizio attività.
  • art. 35 - Interventi abusivi realizzati su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici:
    • 3-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all'articolo 22, comma 3, eseguiti in assenza di denuncia di inizio attività, ovvero in totale o parziale difformità dalla stessa.
  • art. 36 - Accertamento di conformità:
    • 1. In caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di denuncia di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 22, comma 3, o in difformità da essa, fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, 34, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda.
  • art. 38 - Interventi eseguiti in base a permesso annullato:
    • 2-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all'articolo 22, comma 3, in caso di accertamento dell'inesistenza dei presupposti per la formazione del titolo.
  • art. 39 - Annullamento del permesso di costruire da parte della regione:
    • 5-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all'articolo 22, comma 3, non conformi a prescrizioni degli strumenti urbanistici o dei regolamenti edilizi o comunque in contrasto con la normativa urbanistico-edilizia vigente al momento della scadenza del termine di 30 giorni dalla presentazione della denuncia di inizio attività.
  • art. 40 - Sospensione o demolizione di interventi abusivi da parte della regione:
    • 4-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all'articolo 22, comma 3, realizzati in assenza di denuncia di inizio attività o in contrasto con questa o con le prescrizioni degli strumenti urbanistici o della normativa urbanistico-edilizia vigente al momento della scadenza del termine di 30 giorni dalla presentazione della denuncia di inizio attività.
  • art. 44 - Sanzioni penali:
    • 2-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi suscettibili di realizzazione mediante denuncia di inizio attività ai sensi dell'articolo 22, comma 3, eseguiti in assenza o in totale difformità dalla stessa.
  • art. 46 - Nullità degli atti giuridici relativi ad edifici la cui costruzione abusiva sia iniziata dopo il 17 marzo 1985:
    • 5-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi realizzati mediante denuncia di inizio attività ai sensi dell'articolo 22, comma 3, qualora nell'atto non siano indicati gli estremi della stessa.

Oltre alle disposizioni suddette si deve inserire anche quella dell'articolo 29, relativa alla Responsabilità del titolare del permesso di costruire, del committente, del costruttore e del direttore dei lavori, nonchè anche del progettista per le opere subordinate a denuncia di inizio attività, per il fatto che il comma 3 prevede(va):

  • 3. Per le opere realizzate dietro presentazione di denuncia di inizio attività, il progettista assume la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli articoli 359 e 481 del codice penale. In caso di dichiarazioni non veritiere nella relazione di cui all'articolo 23, comma 1, l'amministrazione ne dà comunicazione al competente ordine professionale per l'irrogazione delle sanzioni disciplinari.

Fatta eccezione dell'art. 31 e dell'art. 38 che non associano all'articolo 22 comma 3 l'espressione denuncia di inizio attività, tutti gli altri risultano modificati ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge n. 164/2014, a partire dal 12-11-2014 (cfr. il testo del testo unico pubblicato sul sito Normattiva, il portale della legge vigente marcato Presidenza del Consiglio dei Ministri, Senato della Repubblica e Camera dei Deputati in collaborazione con la Corte di Cassazione, l'Agenzia per l'Italia Digitale, Presidenza del Consiglio dei Ministri, realizzato e gestito dall'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato).

Pertanto, alla luce della novella legislativa di settembre-novembre 2014, risulta:

  • art. 29 - Responsabilità del titolare del permesso di costruire, del committente, del costruttore e del direttore dei lavori, nonchè anche del progettista per le opere subordinate a segnalazione certificata di inizio attività
    • 3. Per le opere realizzate dietro presentazione di segnalazione certificata di inizio attività, il progettista assume la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli articoli 359 e 481 del codice penale. In caso di dichiarazioni non veritiere nella relazione di cui all'articolo 23, comma 1, l'amministrazione ne dà comunicazione al competente ordine professionale per l'irrogazione delle sanzioni disciplinari.
  • art. 33 - Interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità:
    • 6-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all'articolo 22, comma 3, eseguiti in assenza di segnalazione certificata di inizio attività o in totale difformità dalla stessa.
  • art. 34 - Interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire:
    • 2-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all'articolo 22, comma 3, eseguiti in parziale difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività.
  • art. 35 - Interventi abusivi realizzati su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici:
    • 3-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all'articolo 22, comma 3, eseguiti in assenza di segnalazione certificata di inizio attività, ovvero in totale o parziale difformità dalla stessa.
  • art. 36 - Accertamento di conformità:
    • 1. In caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 22, comma 3, o in difformità da essa, fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, 34, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda.
  • art. 39 - Annullamento del permesso di costruire da parte della regione:
    • 5-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all'articolo 22, comma 3, non conformi a prescrizioni degli strumenti urbanistici o dei regolamenti edilizi o comunque in contrasto con la normativa urbanistico-edilizia vigente al momento della scadenza del termine di 30 giorni dalla presentazione della segnalazione certificata di inizio attività.
  • art. 40 - Sospensione o demolizione di interventi abusivi da parte della regione:
    • 4-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all'articolo 22, comma 3, realizzati in assenza di segnalazione certificata di inizio attività o in contrasto con questa o con le prescrizioni degli strumenti urbanistici o della normativa urbanistico-edilizia vigente al momento della scadenza del termine di 30 giorni dalla presentazione della segnalazione certificata di inizio attività.
  • art. 44 - Sanzioni penali:
    • 2-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi suscettibili di realizzazione mediante segnalazione certificata di inizio attività ai sensi dell'articolo 22, comma 3, eseguiti in assenza o in totale difformità dalla stessa.
  • art. 46 - Nullità degli atti giuridici relativi ad edifici la cui costruzione abusiva sia iniziata dopo il 17 marzo 1985:
    • 5-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi realizzati mediante segnalazione certificata di inizio attività ai sensi dell'articolo 22, comma 3, qualora nell'atto non siano indicati gli estremi della stessa.

In poche parole, con lo sblocca Italia si è sostituita un'espressione dove non si doveva, ovvero ove ricorreva un'espressione che non andava sostituita proprio in ragione del fatto che si riferisce ad un titolo abilitativo diverso (sic!!!).

Evidente la conseguenza: il testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia vigente è ora "affetto" da discrasia laddove il riferimento all'articolo 22, comma 3 viene riferito ad un titolo abilitativo diverso e cioè alla SCIA in luogo della DIA (sic!! sic!!).

03.02.2015

Romolo Balasso

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Commenti - decreto legge "sblocca Italia" e le semplificazioni

SCIA - inserito il co. 2-bis all'art. 22 per varianti non essenziali: quali sono?

Con la legge di conversione n. 164/2014 sono state apportate modifiche al decreto legge c.d. "sblocca Italia" (d.l. n. 133/2014, l'art. 17, co. 1, lettera m), punto 2) per inserire il seguente comma 2-bis all'art. 22 del testo unico edilizia:

2-bis. Sono realizzabili mediante segnalazione certificata d'inizio attività e comunicate a fine lavori con attestazione del professionista, le varianti a permessi di costruire che non configurano una variazione essenziale, a condizione che siano conformi alle prescrizioni urbanistico-edilizie e siano attuate dopo l'acquisizione degli eventuali atti di assenso prescritti dalla normativa sui vincoli paesaggistici, idrogeologici, ambientali, di tutela del patrimonio storico, artistico ed archeologico e dalle altre normative di settore.

Con la novella in commento, dunque, il legislatore ha subordinato a SCIA anche le varianti a permessi di costruire che non configurano una variazione essenziale, alle condizioni previste, utilizzando un'espressione che non può passare inosservata perché appare alquanto singolare.

Infatti, è noto che nell'ambito della disciplina della vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia, responsabilità e sanzioni (cfr. il titolo IV del testo unico edilizia), vengono disciplinate, al capo II, le sanzioni per diversi tipi di "varianti", ovvero per:

  • interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali (cfr. art. 31), determinate dalle regioni secondo le condizioni previste dal legislatore nazionale (cfr. art. 32);
  • interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire (cfr. art. 34).

Detti interventi in variante al permesso di costruire (o alla DIA ad esso alternativa), costituscono un illecito edilizio sanzionato sia amministrativamente (con la rimozione o la demolizione) sia penalmente, e si aggiungono, come tipologia, a quella delle varianti al permesso di costruire:

che non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non modificano la destinazione d'uso e la categoria edilizia, non alterano la sagoma dell'edificio qualora sottoposto a vincolo ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni e non violano le eventuali prescrizioni contenute nel permesso di costruire. Ai fini dell'attività di vigilanza urbanistica ed edilizia, nonché ai fini del rilascio del certificato di agibilità, tali denunce di inizio attività segnalazioni certificate di inizio attività costituiscono parte integrante del procedimento relativo al permesso di costruzione dell'intervento principale e possono essere presentate prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori (cfr. art. 22, comma 2, del testo unico edilizia).

Queste ultime sono le c.d. varianti in corso d'opera per le quali l'abrogato art. 15 della legge n. 47/85 prevedeva sia una depenalizzazione che una de-rubricazione della sanzione amministraiva, visto che asseriva:

Non si procede alla demolizione ovvero all'applicazione delle sanzioni di cui agli articoli precedenti nel caso di realizzazione di varianti, purché esse siano conformi agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi vigenti e non in contrasto con quelli adottati, non comportino modifiche della sagoma né delle superfici utili e non modifichino la destinazione d'uso delle costruzioni e delle singole unità immobiliari, nonché il numero di queste ultime, e sempre che non si tratti di immobili vincolati ai sensi delle leggi 1° giugno 1939, n. 1089 , e 29 giugno 1939, n. 1497 , e successive modificazioni e integrazioni. Le varianti non devono comunque riguardare interventi di restauro, come definiti dall'articolo 31 della legge 5 agosto 1978, n. 457 . L'approvazione della variante deve comunque essere richiesta prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori. La mancata richiesta di approvazione delle varianti di cui al presente articolo non comporta l'applicazione delle norme previste nell'articolo 17 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 , come modificato dall'articolo 20 della presente legge.

La depenalizzazione e la de-rubricazione delle sanzioni amministrative delle varianti in corso d'opera sono state confermate anche dal testo unico edilizia, (cfr. art. 22, comma 7, ultimo periodo):

È comunque salva la facoltà dell'interessato di chiedere il rilascio di permesso di costruire per la realizzazione degli interventi di cui ai commi 1 e 2, senza obbligo del pagamento del contributo di costruzione di cui all'articolo 16, salvo quanto previsto dal secondo periodo del comma 5. In questo caso la violazione della disciplina urbanistico-edilizia non comporta l'applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 44 ed è soggetta all'applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 37.

Come si sarà notato, il predetto comma 7 è quello vigente, il quale non contempla le "neo" varianti al permesso di costruire non costituenti variazioni essenziali (di cui al comma 2-bis in commento), per cui si dovrebbe concludere che non risultano depenalizzate e neppure subordinate alle sanzioni amministrative di cui al citato articolo 37 (almeno nel caso in cui sfuggissero alla comunicazione finale con attestazione del professionista).

Oltre a questo aspetto, tutt'altro che trascurabile, ritengo interessanti alcuni interrogativi:

  • quali sono le varianti ai permessi di costruire che non configurano una variazione essenziale?
  • sono gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire di cui all'art. 34?

A caldo verrebbe spontaneo dire di si, che sono le varianti in parziale difformità dal permesso di costruire.

A freddo, invece, esistendo nel testo unico edilizia diverse tipologie di varianti a permessi di costruire: quelle in corso d'opera (art. 22, comma 2), quelle in totale difformità (art. 31), con variazioni essenziali (art. 31 e 32) e in parziale difformità (art. 34), escluso per legge riguardino quelle comportanti variazioni essenziali (art. 32) e le varianti in corso d'opera (art. 22, comma 2), rimangono da considerare sia le varianti del primo tipo (quelle in totale difformità dell'art. 31) sia le varianti del terzo tipo e cioè gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire (dell'art. 34).

Asserire che possano riguardare, al contempo, sia gli interventi in totale difformità che quelli in parziale difformità sembrerebbe azzardato; anzi, sembra ridicolo, così come ridicolo appare il solo citare gli interventi in totale difformità per il semplice fatto che sarebbero i più "gravi" (questi ultimi, come dice la legge, sono quelli che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l'esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile).

Non resterebbe che optare per le varianti in parziale difformità dell'art. 34. Tale deduzione logica, però, non pare convincere compiutamente, per un altra questione logica: perchè mai il legislatore non si è riferito direttamente alle suddette varianti parziali?

In effetti era decisamente più semplice che il legislatore avesse fatto riferimento direttamente al suddetto articolo se voleva considerarare le varianti in parziale difformità, soprattutto in considerazione del fatto che il fine dichiarato delle modifiche è proprio la semplificazione.

Banale svista? Oppure si nasconde qualche altro ragionamento (sofistico)?

Già ci hanno abituato alle sorprese (giurisprudenziali), figuriamoci se di questi tempi (bui e tristi) possiamo restare tranquilli e dare per scontato cose che non sono scritte, che non sono state scritte dalla legge! A cose che si possono prestare a varie interpretazioni (anche fantasiose). La prudenza credo sia d'obbligo (pensare male si fa peccato però ...).

Nella mia "deformazione professionale" (faticosamente conquistata), mi viene da non escludere il fatto che la norma, così come scritta, possa aver "ripescato" delle varianti cadute nel limbo dopo l'intervento legislativo del 2011: si tratterebbe delle varianti non costituenti parziale difformità del titolo abilitativo in presenza di violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano per singola unità immobiliare il 2 per cento delle misure progettuali.

Mi riferisco al comma 2-ter dell'art. 34 introdotto con il decreto legge n. 70/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 106/2011.Si tratta di quel 2% noto come "tolleranza di cantiere".

Ragione vuole che, tolleranza o meno che siano, dette "violazioni" rappresentano pur sempre una variante progettuale; la norma in questione si limiterebbe a non farle sanzionare ai sensi dell'art. 34 e dell'art. 44 (lettera a), non dice che sono escluse dal concetto di variante del titolo abilitativo: infatti, un conto è dire, a mio parere, che non si configurano come interventi eseguiti in parziale difformità, altro dire che, di conseguenza, non siano neppure una variante progettuale.

Verrebbe da pensare, come scrissi a suo tempo nel commentare detta "tolleranza" su una rivista nazionale, che potrebbero rientrare nelle varianti in corso d'opera, sia pure per darne "semplice" evidenza considerato che sono variazioni "valoriali, anche importanti: basti pensare che il 2% di 10 metri (distanza tra fabbricati) sono 20 cm, i quali, se dovessero trovare applicazione in entrambi i fabbricati fronteggiantesi, ridurrebbero la distanza di ben 40 cm.

Il fatto che le varianti in corso d'opera escludano espressamente ogni incidenza sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, renderebbe inammissibile qualsiasi modifica di cubatura, superficie coperta, altezza e distanze anche se contenute entro la tolleranza.

Del resto, se il legislatore del 2011 avesse voluto includerle nelle varianti in corso d'opera avrebbe riscritto l'art. 22, comma 2 (bastava puntualizzare, ad esempio, che quel "non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie" soggiaceva alla condizione che le variazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta non eccedano per singola unità immobiliare il 2 per cento delle misure progettuali).

Non resta che dedurre che detta "tolleranza" sia rimasta in una sorta di limbo. Ingiustificabile, per il fatto che le varianti-violazioni fino al 2% dei predetti parametri urbanistico-edilizi possono risultare verosimilmente più "gravi" di talune varianti in corso d'opera per le quali si richiede la "regolarizzazione", per cui sembra impossibile (o forse ingiusto) che sfuggano a una disciplina edilizia.

A questa "anomalia" potrebbe essere stato posto rimedio proprio con la novella dello "sblocca Italia". Le letture interpretative possono essere diverse, tra queste quella qui presentata, anche provocatoriamente, se volete, sta di fatto che il risultato non cambia: la semplificazione rimane sempre una chimera.
02.02.2015

Romolo Balasso

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Commenti - sentenza S.C. di Cassazione Penale n. 537/2015 - semplificazione?

Cartello di cantiere e il reato di cui all'art. 44/1 lett. a). Quale il senso?

Ogni tanto ritorna la questione della mancata esposizione del cartello di cantiere, ritorna con il suo fardello di responsabilità anche per il direttore dei lavori in quanto costituisce reato contravvenzionale sanzionato ai sensi dell'art. 44, comma 1, lettera a) del testo unico edilizia (con la sola pena dell'ammenda, per cui è oblabile), la stessa sanzione penale comminabile in caso di non conformità (sostanziali) alla disciplina urbanistico-edilizia.

Con tutto questo parlare di semplificazione e di depenalizzazione o di misure deflattive in ambito giudiziario sorprende sempre trovare una sentenza di condanna penale per un cartello (non quella citata nell'occhiello).

Mi sto chiedendo quale senso abbia supportare con una sanzione penale la mancata esposizione di un cartello informativo, o meglio quale motivazione stia alla base per ritenere tale omissione un reato e se risulta giustificata anche di questi tempi "moderni".

Il c.d. cartello di cantiere ha fatto la sua comparsa normativa nel 1985 con la legge n. 47 (quella del condono edilizio), avente ad oggetto norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie, laddove stabiliva che "gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, ove nei luoghi in cui vengono realizzate le opere non sia esibita la concessione ovvero non sia stato apposto il prescritto cartello, ovvero in tutti gli altri casi di presunta violazione urbanistico-edilizia, ne danno immediata comunicazione all'autorità giudiziaria, al presidente della giunta regionale ed al sindaco, il quale verifica entro trenta giorni la regolarità delle opere e dispone gli atti conseguenti" (così l'art. 4, comma 4).

A suo tempo ho cercato quale fosse la norma che prescrivesse il cartello ma, a parte la materia dei lavori pubblici, non sono riuscito a trovarla.

Pensavo che il dettato normativo desse evidenza ai fatti indiziari di reato edilizio (non esibizione della concessione, non esposizione del prescritto cartello, ovvero tutti gli altri casi di presunta violazione urbanistico-edilizia), quelli che consentono agli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria di prendere (acquisire) notizia dei reati (cfr. art. 55 c.p.p.) a cui consegue l'obbligo di riferirla, senza ritardo, per iscritto, al pubblico ministero (cfr. art. 347 c.p.p.).

Ben presto, però, la Suprema Corte di Cassazione, addirittura a Sezioni Unite (cfr. sentenza n. 7978/1992), elaborò l'attuale indirizzo: l'art. 20, comma 1, lettera a) della legge n. 47/1985, oggi art. 44, comma 1, lettera a) del testo unico edilizia, è norma penale in bianco posto che per la determinazione del precetto viene fatto rinvio a dati prescrittivi, tecnici e provvedimentali di fonte extrapenale.

Infatti, sono sanzionati con l'ammenda l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal titolo II del testo unico edilizia, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire, tutte fonti, queste ultime, non penali, quindi extrapenali.

Di conseguenza, per i giudici penali, l'omessa esposizione del cartello è sanzionata penalmente con la suddetta norma penale in bianco qualora sia prescritto dal regolamento edilizio o qualora risultasse prescritto dal permesso di costruire.

Il ragionamento seguito dal giudice di legittimità risiede sul fatto che l'art. 4, comma 4 della legge 47/85 (ripreso dal vigente art. 27 comma 4 del testo unico edilizia), prevedeva "due obblighi a carico di coloro che costruivano: la tenuta in cantiere della concessione edilizia e l'esposizione di un cartello contenente gli estremi della concessione e degli autori dell'attività costruttiva".

Sinceramente, non riesco a leggere nella suddetta disposizione normativa del 1985 quei due obblighi, nè rinvengo una disposizione legislativa attuale che obblighi a tenere in cantiere il titolo abilitativo. Diversamente, solo con il testo unico edilizia, sia pure con una norma di rango regolamentare (almeno così era in origine, prima delle varie sostituzioni), l'ultimo periodo del comma 6 dell'art. 20, risulta stabilito che "gli estremi del permesso di costruire sono indicati nel cartello esposto presso il cantiere, secondo le modalità stabilite dal regolamento edilizio".

Eppure, nella disciplina edilizia e in altre discipline di settore aventi incidenza con essa risulta prescritto di conservare in cantiere delle documentazioni (è questo il caso della denuncia delle opere in conglomerato cementizio armato, normale e precompresso ed a struttura metallica - cfr. art. 66 del testo unico; anche l'art. 125, comma 4, del testo unico, obbliga di conservare in cantiere la documentazione relativa al contenimento del consumo di energia negli edifici), così come risulta prescritto riportare informazioni sul cartello di cantiere (cfr. il dm 37/08 sulla sicurezza degli impianti interni agli edifici - art. 12 - e il d.lgs. 81/08, relativamente alle disposizioni sui cantieri temporanei o mobili - art. 90, comma 7).

Una sentenza del 2012 (cfr. la n. 40118) è riuscita ad indicare anche le ragioni che supportano la sanzione penale:

"... l'apposizione del prescritto cartello è finalizzato ad esporre al pubblico i titoli edilizi rilasciati ed i nominativi dei responsabili dell'attività edilizia in corso, e dunque a renderli visibili. Infatti, l'art. 27, comma 3 ... con ciò individuando uno specifico obbligo, l'apposizione del cartello, finalizzato allo scopo di rendere edotti i terzi circa i titoli edilizi rilasciati ed i nominativi dei responsabili dell'attività edilizia in corso. L'apposizione del cartello, invero, non può ritenersi esclusivamente finalizzata a consentire ad eventuali controinteressati far valere le proprie pretese innanzi all'autorità amministrativa; in considerazione dei rischi per l'incolumità individuale collegati allo svolgimento delle attività nel cantiere, deve ritenersi, al contrario, che la finalità cui assolve il suddetto obbligo sia quella di indicare i soggetti responsabili, nel caso in cui durante lo svolgimento delle attività di cantiere derivino danni nei confronti di terzi".

Con tutto il rispetto per il percorso argomentativo compiuto dai giudici penali, non lo ritengo condivisibile e pertinente con la disciplina dell'attività edilizia ossia con gli interessi da essa tutelati, specie di quelli che poi fa supportare (o assistere) con una sanzione penale oltre che amministrativa.

Per prima cosa ritengo che non si possa confondere i contenuti del cartello con le finalità, anche perchè i responsabili dell'attività edilizia in corso possono non corrispondere con quelli riportati nel cartello, anche in ragione del fatto che altri soggetti, attraverso la loro condotta omissiva, possono trovarsi in nesso causale con l'evento che la legge (sia pure nella forma di norma penale in bianco) prevede tassativamente come reato.

In secondo luogo, qualsiasi altro reato correlato all'incolumità individuale collegata allo svolgimento delle attività di cantiere, come ben precisa lo stesso d.lgs. 81/08, possono essere anche nelle responsabilità delle c.d. figure di fatto (cfr. art. 299) ed in ogni caso i soggetti devono ritrovarsi in una posizione di garanzia (cfr. art. 40, comma 2, del C.P.) che obbliga di impedire gli eventi infortunistici.

Neppure il danno a terzi convince, per il fatto che la disciplina edilizia non mi sembra tuteli i terzi, tanto è vero che risulta precisato che il provvedimento abilitativo viene sempre rilasciato fatti salvi i diritti dei terzi (cfr. art. 11, co. 3).

Ad ogni modo, a mio parere, trovo esagerato supportare la mancata apposizione del cartello di cantiere con una sanzione penale, che riserverei per i casi "gravi", per cui sarebbe auspicabile almeno un intervento legislativo che chiarisse la natura sanzionatoria amministrativa.

30.01.2015

Romolo Balasso

Riflessioni-Per una definizione di attività edilizia oggetto della relativa disciplina

Vi sono attività agricole che sono edilizie? disciplina da rigenerare?

Interrogarsi sull'opportunità di definire la nozione di attività edilizia potrebbe sembrare banale ed inutile, forse perché è ritenuto un concetto noto, ovvio e scontato per cui una sua definizione risulterebbe priva di interesse, "pratico" soprattutto.

Forse, invece, è tutt'altro che banale ed inutile farsi una simile domanda; forse è un concetto tutt'altro che noto, ovvio e scontato. Almeno questa è la mia opinione.

Per rendersene conto basta rileggere l'art. 6 sull'attività edilizia libera del D.P.R. n. 380/2001 (il testo unico), visto che occorre capire cosa cambia realmente dopo le recenti novelle legislative apportate a tale articolo e, in particolare, alla definizione dell'intervento di manutenzione straordinaria cui risulta collegato.

L'articolo in questione, come detto, si riferisce all'attività edilizia libera, per cui è ragionevole pensare che riguardi soltanto tali tipi di attività e cioè le attività edilizie sia pure nelle loro varie declinazioni (interventi, lavori, opere); neppure lontanamente si potrebbe solo immaginare di ritrovare qualificate come attività edilizie delle attività non edilizie (questione di logica o di coerenza lessicale?).

Eppure, questo articolo 6 asserisce che sono eseguiti senza alcun titolo abilitativo anche:

  • le opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo che abbiano carattere geognostico, ad esclusione di attività di ricerca di idrocarburi, e che siano eseguite in aree esterne al centro edificato;
  • i movimenti di terra strettamente pertinenti all'esercizio dell'attività agricola e le pratiche agro-silvo-pastorali, compresi gli interventi su impianti idraulici.

Ragionevole e logico pensare che le suddette opere, movimenti, pratiche ed interventi rientrino nelle attività edilizie per il solo fatto che si ritrovano elencate proprio in questo tipo di attività.

Ma le opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo che abbiano carattere geognostico come fanno ad essere attività edilizie se sono attività di ricerca? Sensato presumere che con tale espressione si sia inteso riferirsi alle opere edilizie funzionali a tali attività di ricerca nel sottosuolo che abbiano il predetto carattere geognostico e non quelle propriamente di ricerca geognostica.

La logica di fondo sarebbe, ad esempio, la stessa di quella relativa ai capannoni industriali: si tratta di immobili strumentali pertinenti all'attività produttiva che vi si svolge all'interno, ma la loro "produzione" (come capannoni) nessuno la farebbe rientrare nell'attività produttiva che al loro interno viene svolta (costruire il capannone per produrre macchine non rientra nell'attività di produzione delle macchine ma serve per produrre le macchine).

Infatti vi sono svariate opere o costruzioni strumentali a svariate attività la cui "produzione" (recte: costruzione) è riconducibile all'attività edilizia.

L'attività edilizia, infatti, non esiste in quanto tale, fine a se stessa, ma è riferita al "prodotto edilizio" che poi va a soddisfare varie utilità in termini di uso, correlate a funzioni (l'abitare) e/o ad attività (produttive, commerciali, direzionali, amministrative, eccetera).

L'attività edilizia finalizzata alla "produzione" di costruzioni, siano esse edifici, fabbricati od opere varie (es. muri di sostegno, ponti, dighe, ecc.) può essere costituita da svariate opere-lavori tutti "funzionali" alla costruzione: scavi e sbancamenti, fondazioni, muri in elevazione, solai e via elencando.

Difficile poter pensare a scavi o a movimenti terra fine a se stessi, fatti per il solo gusto di fare dei buchi sul terreno o per fare dei movimenti di terra da un posto all'altro.

Sicuramente sia gli scavi che i movimenti di terra comportano una trasformazione fisica, morfologica del suolo, del terreno, del territorio. Questa trasformazione fisica può unire anche una funzionale se detti scavi e movimenti sono collegati ad un uso diverso da quello naturale del suolo, terreno o territorio che viene scavato e movimentato.

Pare logico ritenere che se lo scavo e/o i movimenti di terra sono strumentali ad una trasformazione in senso edilizio o urbanistico del territorio, rientrano nella nozione di attività edilizia-urbanistica; in altri termini sembra ragionevole ritenere che la trasformazione del terreno assume una connotazione urbanistica e/o edilizia laddove è riferita ad una costruzione edilizia, ad una lottizzazione a scopo edificatorio.

Diversamente, i movimenti terra funzionali alle sistemazioni agrarie e le pratiche agro-silvo-pastorali (es. drenaggi, cavinature, arginature, arature, miglioramenti fondiari sullo scheletro o sul coltivo, ecc.), non essendo interventi prodromici a trasformazioni in senso edilizio o urbanistico del territorio o delle costruzioni sullo stesso insorgenti, nessuno potrebbe pensare di ritenerle attività edilizie bensì, ovviamente, mere attività agricole.

Eppure, se sono elencati tra le attività edilizie libere dovremo prendere atto che:

  • i movimenti di terra strettamente pertinenti all'esercizio dell'attività agricola sono attività edilizie (libere, s'intende!!!);
  • le pratiche agro-silvo-pastorali sono attività edilizie (libere, s'intende!!!).

Non è dato sapere se siano "anche" attività edilizie, sta di fatto che sono attività edilizie ... libere, semprechè siano strettamente pertinenti all'esercizio dell'attività agricola.

L'espressione fa presumere che i medesimi movimenti di terra non sono più attività edilizie libere, e cioè esegubili senza alcun titolo abilitativo, qualora perdessero quel legame di stretta pertinenza all'esercizio dell'attività agricola, come dire che la stretta pertinenza si perderebbe qualora si facessero dei movimenti di terra e poi non seguisse alcuna produzione agricola, alcun raccolto, alcun pascolo e via dicendo (nel qual caso diventerebbero attività edilizie non libere?).

Evidente che la questione "movimenti di terra" non è banalizzabile per il fatto che non si può escludere che riguardi anche altre attività diverse da quelle agricole e/o da quelle urbanistico-edilizie.

Tuttavia, così come disciplinata l'attività edilizia potrebbe stupire, anche se non riesco a capire se devo ancora stupirmi di questa materia nella quale:

  • le comunicazioni di inizio dei lavori, asseverate o meno, non sono titoli abilitativi pur essendo disciplinate e sanzionate: sono solo comunicazioni, punto;
  • le segnalazioni certificate di inizio attività e le denunce di inizio attività non sono segnalazioni o denunce ma atti privati, moduli di semplificazione, titoli abilitativi procedimentali; guai a confondersi e chiamarle provvedimenti, le tutele dei terzi seguono altri meccanismi;
  • gli interventi di manutenzione mica sono finalizzati soltanto a mantenere l'edificio, volendo possono trasformarlo, così come il territorio oggetto della relativa tutela, in senso urbanistico-edilizio ovviamente, dato che questi interventi possono aggravare il carico urbanistico agendo sul numero delle unità immobiliari e sulle loro superfici ovvero su elementi che sono sempre stati prerogativa dei provvedimenti amministrativi onerosi e penalmente rilevanti (del titolo abilitativo provvedimentale che una P.A. può rilasciare per silenzio assenso se c'è l'asseverazione del progettista);
  • la demolizione/rimissione in pristino volontaria da parte dei responsabili dell'abuso, prima che sia ordinata dall'Autorità, estingue il reato paesaggistico ma non anche quello edilizio: per quest'ultimo l'unica estinzione possibile è per accertamento di conformità;
  • vi sono reati non riconducibili ai fatti in sè bensì al regime giuridico cui devono essere ricondotti: la medesima non conformità ad una previsione degli strumenti urbanistici, infatti, assume sicuro rilievo penale nell'ambito del permesso di costruire e nella DIA ad esso alternativo ma non così può essere nell'ambito della SCIA.

Forse sono in cortocircuito o mi sono perso! Sarà l'età che inizia a presentare il conto, il periodo difficile sotto molti aspetti (economico, sociale, politico ...), sarà questa mia continua insistenza a voler approfondire le questioni "edilizie" tra dettati normativi in continua variazione ed interpretazioni giurisprudenziali nelle quali la sorte della vicenda può dipendere dall'orientamento seguito dal Collegio giudicante (laddove ne sono stati elaborati di diversi, ovviamente).

Oppure, nella disciplina dell'attività edilizia che continuamente si rimaneggia e diversamente si interpreta giudizialmente c'è qualcosa che non va. Si è perso la misura o il senso delle cose.

Forse, parafrasando un magistrato-scrittore, ci ritroviamo una continua manomissione delle parole, parole ed espressioni che hanno bisogno di essere rigenerate per restituire loro senso, consistenza, colore, suono, odore.

Oltre alla rigenerazione urbana, tanto cara agli architetti, alla mia categoria, sono dell'opinione che abbiamo bisogno anche di una rigenerazione della disciplina dell'attività edilizia: dobbiamo chiedere di farla a pezzi e poi di ricostruirla; solo in questo modo il professionista tecnico potrà "asseverare" con meno angoscia e svolgere il ruolo che è proprio della professione intelletuale regolamentata esercitata.

27.01.2015

Romolo Balasso

Commenti - Disciplina dell'attività edilizia (ed urbanistica): è semplificazione?

Perchè tanto "vociare" di definizioni degli interventi edilizi e titoli abilitativi?

La "materia" edilizia, in quanto riferita all'attività costruttiva di edifici e altre costruzioni, si può dire sia sempre stata oggetto di attenzione normativa da parte del legislatore al fine di avere edifici sicuri e salubri (ovviamente da quando si è raggiunto quell'organizzazione sociale che ha iniziato ad usare lo strumento legislativo per tutelare gli interessi collettivi) .

La "materia" urbanistica, invece, ha assunto rilevanza soltanto in seguito alla maggiore consapevolezza dei problemi igienico-sanitari, di sicurezza e di organizzazione-gestione degli insediamenti urbani (o aggregati edilizi, e cioè di edifici) posti dall'urbanesimo (fenomeno noto come abbondono delle campagne e ingrossamento degli abitati dove si concentravano le attività proprie di una società che si "industrializzava").

Il disurbanamento e il freno all'urbanesimo erano diventati "oggetto" di una "scienza" che si occupava, per l'appunto, dell'assetto e dell'incremento edilizio dei centri abitati e dello sviluppo urbanistico in genere nel territorio, e cioè l'urbanistica nella quale era, per così dire, confluita e ricompresa anche l'edilizia (cfr. legge n. 1150/1942).

A ben guardare, anche se tecnicamente sottendono aspetti molto diversi, urbanistica ed edilizia appaiono "termini" tra loro intercambiabili, quasi dei sinonimi, soprattutto in ambito giuridico:

  • cfr. sentenza Corte Costituzionale n. 64/1963: La legge 17 agosto 1942, n. 1150, contiene una disciplina dell'attività urbanistica che ha per oggetto, com'é detto nell'art. 1, l'assetto e l'incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo urbanistico in genere nel territorio dello Stato. Anche se, tra i motivi che diedero occasione alla detta legge, fu compreso, nel momento in cui essa fu emanata, l'intento di favorire il cosiddetto disurbanamento, e tale intento fu posto, nel capoverso dell'art. 1, tra gli scopi a cui doveva ispirarsi l'attività di vigilanza del Ministero dei lavori pubblici, la legge stessa, considerata nelle sue obbiettive disposizioni nel suo complesso, contiene una disciplina dell'attività edilizia che, risalendo alla legge 25 giugno 1865, n. 2359 (artt. 86-94), h sempre formato oggetto di regolamentazione legislativa, indipendentemente da ogni finalità di politica demografica e di distribuzione della popolazione;
  • cfr. sentenza della Corte Costituzionale n. 303/2003: La materia dei titoli abilitativi ad edificare appartiene storicamente all'urbanistica che, in base all'art. 117 Cost., nel testo previgente, formava oggetto di competenza concorrente. La parola "urbanistica" non compare nel nuovo testo dell'art. 117, ma ciò non autorizza a ritenere che la relativa materia non sia più ricompresa nell'elenco del terzo comma: essa fa parte del "governo del territorio".).

In sostanza, dopo la legge "urbanistica" fondamentale del 1942 gli assetti territoriali sul consumo ed uso del territorio (dei suoli), propri della pianificazione urbanistica e fatti di indici fondiari, volumi, superfici, destinazioni d'uso e via elencando, hanno avuto il sopravvento sui requisiti prestazionali delle costruzioni in termini igienico-sanitari e, soprattutto, di sicurezza (statico-strutturale, impiantistica, anticendio).

Infatti, i titoli abilitativi si occupano della verifica della conformità degli interventi principalmente (se non esclusivamente) rispetto alle previsioni/prescrizioni degli strumenti urbanistici, solo secondariamente entrano nel merito delle conformità tecniche propriamente edilizie (solidità-stabilità o staticità delle costruzioni, sicurezza impiantistica, antincendio, d'uso, fruibilità, efficienza, ecc.).

Del resto, le conformità edilizie sono spesso "relegate" a forme di controllo autoritativo meno "invasive" quali si ritengono essere i depositi di relazioni (cfr. quelle sull'efficienza energetica), le denunce (cfr. quella delle opere in conglomerato cementizio armato normale, precompresso e a struttura metallica), i nulla-osta (cfr. quello idrogeologico e forestale o idrauilico), le autorizzazioni regionali di inizio lavori in zona sismica, mentre gli aspetti igienico-sanitari (illuminazione e aerazione anturale, artificiale, dimensioni minime dei locali, requisiti termo-igrometrici, acustici e via elencando) sono confinati a un regolamento del 1975 per l'edilizia abitativa e alle singole ASL o ULSS per l'edilizia non abitativa e sono oggetto o di autodichiarazione o di parere ASL.

Per rendersi pienamente conto di quanto sopra osservato è sufficiente guardare il testo unico dell'edilizia vigente:

  • la prima parte è quella che si occupa della disciplina dei titoli abilitativi edilizi in funzione delle definizioni degli interventi edilizi, titoli abilitativi che, a prescindere se siano di tipo provvedimentale (permesso di costruire) o di tipo procedimentale (DIA e SCIA) o abbiano altre forme (CIL e CILA), hanno il duplice scopo:
    • di consentire un controllo autoritativo di conformità urbanistica (solo in minima parte edilizia: quella espressamente prevista come condizione di legittimità per il rilascio o per l'efficacia del titolo abilitativo),
    • e di rimuovere (formalmente) il limite legale all'esercizio delle attività;
  • la seconda parte è quella che si occupa della disciplina edilizia in senso specifico e che esordisce asserendo (cfr. art. 52) che tutte le costruzioni debbono essere realizzate in osservanza delle norme tecniche riguardanti i vari elementi costruttivi e di quelle relative ad altri aspetti o requisiti prestazionali normativamente previsti, richiedendo "adempimenti" aggiuntivi (sui quali non sembra vi sia concorde giudizio sul fatto se condizionano l'efficacia o se integrino l'efficacia dei titoli abilitativi).

Le definizioni degli interventi edilizi, pertanto, esistono perchè sono funzionali al regime dei titoli abilitativi edilizi previsti dalla stessa normativa che le riporta. Si tratta di una sottolineatura fatta anche dal Giudice delle leggi (cfr. sentenza Corte Costituzionale n. 309/2011):

a fortiori sono principi fondamentali della materia le disposizioni che definiscono le categorie di interventi, perché è in conformità a queste ultime che è disciplinato il regime dei titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli oneri, nonché agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali. L’intero corpus normativo statale in ambito edilizio è costruito sulla definizione degli interventi, con particolare riferimento alla distinzione tra le ipotesi di ristrutturazione urbanistica, di nuova costruzione e di ristrutturazione edilizia cosiddetta pesante, da un lato, e le ipotesi di ristrutturazione edilizia cosiddetta leggera e degli altri interventi (restauro e risanamento conservativo, manutenzione straordinaria e manutenzione ordinaria), dall’altro.

I titoli abilitativi edilizi, dunque, rappresenterebbero il regime giuridico degli interventi; il testo unico contempla i seguenti:

  • CIL e CILA per alcune attività edilizia libere, adempimento sanzionato pecuniariamente se omesso o ritardato (ad intervento concluso), anche se il legislatore asserisce che tali comunicazioni non sono un titolo abilitativo pur richiedendo agli interventi ad esse subordinate di conformarsi alla disciplina urbanistica ed edilizia ed ad ogni altra normativa di settore avente incidenza con la stessa e pur richiedendo alle regioni di legiferare in merito al controllo autoritativo (sic!!!);
  • permesso di costruire (nelle sue varie declinazioni);
  • DIA alternativa o sostitutiva al permesso di costruire;
  • SCIA.

Come detto, solo il permesso di costruire è titolo abilitativo provvedimentale perchè il suo rilascio compete alla P.A., e cioè al Comune, ed è tale (e cioè rilasciato dalla P.A.) anche quando il provvedimento si forma tacitamente per silenzio assenso all'infruttuoso decorso del tempo assegnato per il suo rilascio espresso.

DIA e SCIA non sono provvedimenti amministrativi della P.A. bensì sono dei moduli procedimentali di semplificazione amministrativa, per cui appartengono alla sfera degli atti privati: alle P.A. compete svolgere un controllo entro i termini loro assegnati al fine di adottare i provvedimenti del caso ed espressamente previsti e regolati normativamente.

Pertanto, tutti i titoli abilitativi sono necessari per rimuovere il limite legale sussistente ex-ante all'esercizio dell'attività edilizia ai fini della sua conformazione, mentre si differenziano, invece, per il diverso ruolo che assume la P.A. (il Comune) nella sua funzione autoritativa di controllo:

  • di accertamento preventivo delle conformità prescritte e del loro "acclaramento" provvedimentale, con eventuale esercizio delle discrezionalità (tecniche) attraverso l'istituto delle prescrizioni, nell'ambito del permesso di costruire (cfr. art. 12, 13 e 20 del D.P.R. n. 380/2001), anche se risulta previsto il permesso di costruire tacito per il formarsi del silenzio assenso anche senza alcun controllo preventivo delle predette conformazioni pubblicistiche;
  • di controllo preventivo delle condizioni e delle conformità prescritte con l'adozione dei provvedimenti di inibizione dell'esecuzione dell'intervento nell'ambito della DIA (cfr. art. 23, comma 6, D.P.R. n. 380/2001), fermi i poteri di autotutela e di vigilanza sull'attività anche ad attività iniziata o ultimata;
  • di controllo preventivo delle condizioni e delle conformità prescritte con l'adozione di provvedimenti di inibizione della prosecuzione dell'attività e di richiesta di conformazione nell'ambito della SCIA, fatti salvi i poteri di autotuela e di vigilanza sull'attività in esecuzione o ultimata e fatto salvo il potere previsto in caso di grave pericolo di danno che rende impossibile di tutelare l'interesse in tutela mediante conformazione (cfr. art. 19, comma 4, legge n. 241/1990).

Tuttavia, tra le "condizioni" di esercizio legittimo dell'attività edilizia rientra anche il pagamento del contributo di costruzione, in entrambe o in una delle sue "voci" (costo di costruzione, oneri di urbanizzazione primaria e secondaria). L'onerosità dell'intervento, però, non dipende dal titolo abilitativo di subordinazione bensì dall'intervento stesso, anche se, di fatto, si può dire che essendo il titolo abilitativo in funzione della definizione degli interventi, anche il titolo è indice di onerosità o meno dell'intervento (proprietà transitiva?).

Anzi, potremo dire che dopo il chiarimento semplificativo della SCIA, che ha sostituito la DIA per gli interventi edilizi c.d. minori e riservato la DIA agli interventi subordinati a permesso di costruire (quindi in alternativa o in sostituzione del provvedimento amministrativo), i titoli abilitativi si distinguevano in:

  • onerosi: permesso di costruire e DIA (da art. 22, commi 3 e 4), fatti salvi i casi espressamente previsti come gratuiti;
  • gratuiti: SCIA (e, almeno fino allo sblocca Italia, anche CIL con asseverazione).

Presupposto fondamentale dell'onerosità degli interventi edilizi (o dei titoli abiltativi ad essi relativi), come costantemente ricordato dalla giurisprudenza, è la determinazione o l'aggravamento del carico urbanistico.

Pertanto, la distinzione degli interventi attraverso la loro definizione e successiva subordinazione ad un titolo abilitativo può dirsi fondata anche sotto questo aspetto, ossia in relazione alla "capacità" dell'intervento di determinare/aggravare il carico urbanistico della zona (incidenza) e, per questo, soggetto al pagamento del contributo di costruzione.

Ultimo aspetto da evidenziare riguarda l'ulteriore effetto della diversa incidenza degli interventi edilizi sulle tutele pubblicistiche (interessi generali e beni giuridici essenziali):

dopo la sostituzione della licenza edilizia con la concessione edilizia (1977) si è istituzionalizzato l'ulteriore titolo abilitativo autorizzativo (1982) per distinguere sin dai provvedimenti abilitativi (concessione e autorizzazione - cfr. anche sentenza Corte Costituzionale n. 73/1991):

  • i diversi termini procedimentali per il loro rilascio (più brevi per l'autorizzazione anche con la formazione del silenzio assenso, mentre per la concessione sussisteva il silenzio rifiuto);
  • la loro onerosità o gratuità (concessione onerosa, autorizzazione gratuita);
  • ed infine il diverso regime sanzionatorio in caso di inosservanza, con particolare riferimento alla rilevanza penale o meno dell'illecito.

Fatti salvi i reati contravvenzionali proprie delle c.d. tutele concorrenti o parallele e i reati di falsità ideologica del professionista asseverante o del progettista, il rilievo penale sussisteva soltanto nell'ambito del permesso di costruire (ex concessione edilizia) e atti equivalenti (DIA alternativa) ma non anche nell'ambito degli interventi edilizi minori soggetti a SCIA (ex autorizzazione edilizia).

Appare evidente che dopo la modifica legislativa nazionale dell'intervento di manutenzione straordinaria (entro certi limiti già anticipata in alcune leggi regionali, es. Lombardia e Veneto), per dare la possibilità di modificare il carico urbanistico e quindi gli assetti del territorio (quale bene giuridico oggetto della relativa tutela - cfr. Cass. Pen., SS.UU. n. 11635/1993), con conseguente onerosità (almeno per quanto concerne gli oneri di urbanizzazione), si sono mischiate tante cose e, verosimilmente, persi tanti traguardi raggiunti con fatica e a colpi di sentenze (non sempre indolori, visto che la sorte processuale può dipendere dall'indirizzo-orientamento seguito dal Collegio giudicante).

Appare ragionevole che dopo la novella legislativa dello sblocca Italia potremo avere interventi di trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio (sono tale se determinanti o aggravanti il carico urbanistico relativo agli assetti urbanistici del territorio) a diverso regime amministrativo e a diverso regime penale, nel senso che il reato contravvenzionale si potrebbe configurare soltanto nell'ambito del permesso di costruire e della DIA ad esso alternativa (in ragione del principio di tassatività).

Per concludere, in questo nuovo anno ci ritroviamo, all'insegna della semplificazione e della sburocratizzazione:

  • non titoli abilitativi per interventi da comunicare CIL sotto ammonimento sanzionatorio pecuniario (1.000 euro) previo controllo della loro conformità (con modalità fissate dalle leggi regionali);
  • non titoli abilitativi onerosi ed obbligatoriamente subordinati alla conformazione da dimostrare con CILA sotto ammonimento sanzionatorio pecuniario (1.000 euro) previo controllo della loro conformità (con modalità fissate dalle leggi regionali);
  • titoli abilitativi procedimentali:
    • di norma onerosi e penalmente rilevanti in quanto alternativi al permesso di costruire (DIA);
    • di norma gratuiti e non penalmente rilevanti (SCIA).
  • titoli abilitativi provvedimentali:
    • di norma onerosi e penalmente rilevanti (permessi di costruire ex art. 10) con procedimento a 90 giorni;
    • di norma gratuiti e depenalizzati (permessi di costruire facoltativi ex art. 22, comma 7) con procedimento a 60 giorni;
    • permessi di costruire in deroga (ex art. 14);
    • permessi di costruire convenzionati (ex art. 28 bis).

(Capire tu non puoi - tu chiamale se vuoi - semplificazioni).

22.01.2015

Romolo Balasso

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Commenti - la disciplina dell'attività edilizia (ed urbanistica)

2. L'intervento di manutenzione straordinaria e la sua evoluzione concettuale

Dopo la recente novella legislativa, dunque, l'intervento edilizio della manutenzione ordinaria risulta essere:

le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino modifiche delle destinazioni di uso. Nell'ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l'originaria destinazione d'uso;

Non è dato a capire, al momento, se la suddetta definizione debba essere "integrata" con quanto asserito all'articolo 6, comma 2, lettera a), relativo agli interventi di edilizia libera soggetti a CILA:

gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), ivi compresa l’apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne, sempre che non riguardino le parti strutturali dell’edificio;

Gli interventi di manutenzione straordinaria, infatti, già ricomprenderebbero l'apertura di porte interne, sia su murature strutturali sia su murature divisorie così come il loro spostamento. Anzi, se dovessimo attenersi al dato letterale del testo, dovremmo dire che l'intervento generale di manutenzione straordinaria non consentirebbe soltanto l'apertura delle porte bensì anche il loro spostamento o la loro chiusura. Forse (per assurdo) la chiusura e lo spostamento delle porte non può essere intervento manutentivo fattibile con la CILA.

Le novità di maggior rilievo riguardano:

  1. il fatto che la volumetria complessiva da non alterare è quella complessiva dell'edificio e non più i volumi delle singole unità immobiliari, verosimilmente per l'evidente motivo che possono essere frazionate o accorpate;
  2. il fatto che il divieto di alterare le superficie delle singole unità immobiliari viene espunto totalmente, anche in questo caso per il verosimile motivo che dette unità possono essere accorpate/frazionate, vieppiù che la definizione precisa "anche se comportanti la variazione delle superifici". In merito si osserva che:
    1. l'uso della congiunzione "anche se" darebbe ad intendere che detta variazione delle superifici costituisca un'ipotesi, una eventualità. In realtà se si accorpano delle unità immobiliari, è ovvio che una delle accorpate risulterà "ampliata" anche nella superficie, quindi variata; analogamente, se si fraziona un'unità immobiliare, quella frazionata si ritroverà con una superficie sicuramente minore, quindi variata;
    2. l'interpretazione più ragionevole ritengo sia la possibilità che la varaizione delle superfici, in positivo (aumento) o in negativo (riduzione) non si riferisca alla suddetta ovvietà bensì al fatto che si rendono ammissibili ampliamenti/riduzioni attraverso, ad esempio, la creazione/demolizione disoppalchi;
  3. la possibilità di frazionare e/o accorpare unità immobiliari con esecuzione di opere. Inmerito si osserva che:
    1. non è dato a capire pienamente la precisazione "con opere": infatti, se nel caso del frazionamento di un'unità è presumibile che vi sia anche il frazionamento degli impianti tecnici interni (idrico, termico, gas, elettrico) e la costruzione di qualche divisorio o il tamponamento di qualche porta, non così potrebbe essere nel caso dell'accorpamento di unità immobiliari in quanto detti impianti si potrebbero mantenere distinti (anche se un'opera minimale risulterebbe comunque necessaria, come ad esempio l'apertura di una porta);
    2. appare ragionevole ritenere che l'intervento di accorpamento sia riferibile a unità immobiliari contigue in senso orizzontale o verticale, anche se, pur in via teorica, si potrebbero accorpare unità non necessariamente contigue.
    3. tali interventi di modifica del numero delle unità immobiliari (per frazionamento o per accorpamento) sono ammessi "anche se comportanti la variazione ... nonché del carico urbanistico". La variazione del carico urbanistico dei predetti interventi appare sempre sussistente, vuoi in senso positivo (maggior carico) o in senso negativo (minor carico).

Il "carico urbanistico" è locuzione presente anche nel testo unico edilizia (cfr. art. 10, comma 3) pur non risultando definito legislativamente; è noto infatti che si tratta di un'espressione di derivazione giurisprudenziale (sia penale che amministrativa) che ne ha definito anche la nozione (vedi mio commento).

La giurisprudenza, infatti, dà rilievo all'aggravamento del carico urbanistico e non anche alla sua invarianza o riduzione, nell'evidente scopo che l'aggravio di tale carico è condizione per subordinare l'intervento al titolo abilitativo oneroso e penalmente rilevante:

Cass. Pen., Sez. III, sentenza 31.10.2013, n. 44294, Pres. Fiale, Rel. Amoresano:

Per esempio, nel caso di ipotizzato aggravamento del c.d. carico urbanistico va delibata in fatto tale evenienza sotto il profilo della consistenza reale ed intensità del pregiudizio paventato, tenendo conto della situazione esistente al momento dell'adozione del provvedimento coercitivo (Cass.Sez.Un.n.12878 del 2003).
Anche la giurisprudenza successiva ha costantemente ribadito che il sequestro preventivo di cose pertinenti al reato può essere adottato anche su un'opera ultimata, se la libera disponibilità di essa possa concretamente pregiudicare gli interessi attinenti alla gestione del territorio ed incidere sul carico urbanistico, il pregiudizio del quale va valutato avendo riguardo agli indici di consistenza dell'insediamento edilizio, del numero dei nuclei familiari, della dotazione minima degli spazi pubblici per abitare, nonché della domanda di strutture e di opere collettive (cfr. Cass.pen.sez.3 n.6599 del 24.11.2011 ed in precedenza Cass.sez.3 n.19761 del 25.2.2003; sez.4 n.15821 del 31.1.2007; Sez.3 n.4745 del 12.12.2007; sez.2 n.17170 del 23.4.2010)
.

Cass. Pen., Sez. III, sentenza 12.3.2013, n. 11544, Pres. Mannino, Rel. Andronio:

l’incidenza di un immobile sul carico urbanistico va valutata secondo indici concreti e può essere rappresentata dalla consistenza dell’insediamento edilizio, dal numero di nuclei familiari presenti, dall’incremento della domanda di strutture, opere collettive e dotazione minima di spazi pubblici per abitante, dalla necessità di salvaguardare l’ambiente e la staticità dei luoghi e, infine, dalla possibilità che le opere non ancora ultimate siano portate a compimento e le unità non ancora abitate siano occupate.
...la nozione di “carico urbanistico” deriva dall’osservazione che ogni insediamento umano è costituito da un elemento cd. primario (abitazioni, uffici, opifici, negozi) e da uno secondario di servizio (opere pubbliche in genere, uffici pubblici, parchi, strade, fognature, elettrificazione, servizio idrico, condutture di erogazione del gas) che deve essere proporzionato all’insediamento primario, ossia al numero degli abitanti insediati ed alle caratteristiche dell’attività da costoro svolte. Quindi, il carico urbanistico è l’effetto che viene prodotto dall’insediamento primario come domanda di strutture ed opere collettive, in dipendenza del numero delle persone insediate su di un determinato territorio. Si tratta di un concetto, non definito dalla vigente legislazione, ma che è in concreto preso in considerazione in vari istituti del diritto urbanistico, tra i quali: a) gli standards urbanistici di cui al d.m. 2 aprile 1968, n. 1444, che richiedono l’inclusione, nella formazione degli strumenti urbanistici, di dotazioni minime di spazi pubblici per abitante a seconda delle varie zone; b) la sottoposizione a concessione e, quindi, a contributo sia di urbanizzazione che sul costo di produzione, delle superfici utili degli edifici, in quanto comportino la costituzione di nuovi vani capaci di produrre nuovo insediamento; c) il paralle lo esonero da contributo di quelle opere che non comportano nuovo insediamento, come le opere di urbanizzazione o le opere soggette ad autorizzazione
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TAR Lombardia, Brescia, Sez. I , sentenza 6.5.2014, n. 4683, Pres. Mosconi, Est. Pedron:

a) in base alle definizioni contenute nell’art. 3 comma 1-b-d del DPR 6 giugno 2001 n. 380 (v. art. 27 comma 1-b-d della LR 12/2005), l’elemento che caratterizza la ristrutturazione rispetto alla manutenzione straordinaria è la prevalenza della finalità di trasformazione rispetto al più limitato scopo di rinnovare e sostituire parti anche strutturali dell’edificio. Il rinnovamento proprio della manutenzione straordinaria può comprendere anche innovazioni, ossia l’introduzione di elementi che modificano il precedente aspetto degli spazi e le relative funzionalità, ma se le innovazioni seguono un disegno sistematico, il cui risultato oggettivo è la creazione di un organismo edilizio nell’insieme diverso da quello esistente, si ricade inevitabilmente nella ristrutturazione;

f) valutazioni analoghe devono essere svolte nel caso in esame, dove non cambia la destinazione ma è comunque evidente che il nuovo assetto dell’edificio ne consentirà un uso più intenso e quindi con maggiori costi riflessi per la collettività. La principale novità introdotta dalla ristrutturazione è rappresentata infatti dall’incremento del carico urbanistico, che può essere assimilato (a scopo esemplificativo) a quello che si verifica quando da una sola grande unità immobiliare si passa a una pluralità di unità immobiliari autonome. In particolare, con la presenza di numerose microimprese e di spazi di deposito si possono ragionevolmente presumere aggravi nella viabilità e nella movimentazione delle merci, e una maggiore produzione e diversificazione dei rifiuti;

(g) pertanto, fermo restando l’obbligo di corrispondere per intero il contributo collegato allo smaltimento dei rifiuti, e prendendo atto della rinuncia dell’amministrazione ad applicare il contributo sul costo di costruzione in conseguenza della natura produttiva dell’edificio (v. memoria del Comune depositata il 3 gennaio 2014), gli oneri di urbanizzazione devono essere ricalcolati in modo da tenere conto soltanto dell’incremento del carico urbanistico.

TAR Piemonte, Sez. I , sentenza 13.12.2013, n. 1346, Pres. Malanetto, Est. Limongelli:

2. Pertanto, è consolidato in giurisprudenza il principio secondo cui, in caso di ristrutturazione edilizia, il pagamento degli oneri di urbanizzazione è dovuto solo nel caso in cui l’intervento abbia determinato un aumento del carico urbanistico (TAR Piemonte, sez. I, 26 novembre 2003 n. 1675 e, da ultimo, TAR Piemonte, sez. II, 16 settembre 2013 n. 1009; Cons. Stato, sez. IV, 29 aprile 2004, n. 2611).

5. L’edificio risultante dalla ristrutturazione conserva la stessa volumetria e la stessa destinazione d’uso dell’edificio precedente, non determinando, quindi, alcuna modifica dei parametri e del carico urbanistico.

6. Inconferente, ai fini del carico urbanistico, è la modifica di sagoma e prospetti.

Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 3.9.2014, n. 4468, Pres. Zaccardi, Est. Potenza:

2.2.- Il secondo gruppo di doglianze torna sulla questione centrale della controversia ed inerente la violazione dell’art. 26 della legge n. 47/1985, in base al quale “non sono soggette a concessione né ad autorizzazione le opere interne alle costruzioni che non siano in contrasto con gli strumenti urbanistici adottati o approvati e con i regolamenti edilizi vigenti, non comportino modifiche della sagoma della costruzione, dei prospetti, né aumento delle superfici utili e del numero delle unità immobiliari, non modifichino la destinazione d'uso delle costruzioni e delle singole unità immobiliari, non rechino pregiudizio alla statica dell'immobile e, per quanto riguarda gli immobili compresi nelle zone indicate alla lettera A dell'art. 2 del decreto ministeriale 2-4-1968, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968, rispettino le originarie caratteristiche costruttive”. Al riguardo il TAR ha osservato che:

“il soppalco realizzato, avente superficie di 20 mq. e posto a mt. 1,98 dal soffitto, amplia in maniera significativa la superficie calpestabile dell’immobile destinato ad attività commerciale di proprietà della ricorrente” e, creando una ulteriore superficie calpestabile ed autonomi spazi, “ rientra nel novero degli interventi di ristrutturazione edilizia, di cui alla lettera c) del comma primo dell'articolo 10 D.P.R. n. 380/01, dal momento che determina una modifica della superficie utile dell'appartamento con conseguente aggravio del carico urbanistico e, pertanto, necessita del permesso di costruire”.

Il dato di maggior rilievo che emerge dalle novelle legislative dello sblocca Italia, unite a quello introdotto nel 2010, riguarda il fatto che la manutenzione straordinaria non interessante le strutture dell'edificio può determinare variazione delle superfici e del carico urbanistico previa CILA che, per espressa previsione normativa (cfr. art. 6, comma 2), non sarebbe un titolo abilitativo nè sarebbe penalmente rilevante. In questo modo si sono introdotti nella disciplina edilizia interventi incidenti sul carico urbanistico (in aggravio) senza titoli abilitativi e senza rilievo penale, in evidente disparità con altri interventi.

to be continued

21.01.2015

Romolo Balasso

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Commenti - Modifiche legislative al testo unico edilizia con lo "sblocca Italia"

1. L'intervento di manutenzione straordinaria e la sua evoluzione concettuale

Prima della novella apportata con il decreto c.d. "sblocca Italia" (d.l. n. 133/2014, convertito in legge, con modificazioni, n. 164/2014) l'intervento di manutenzione straordinaria era definito come:

le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonchè per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle singole unità immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni di uso.

Si tratta di un intervento edilizio riferito agli "edifici" esistenti in stato di legittimità (formale), anche se nell'ambito della disciplina sia edilizia che urbanistica può riguardare le costruzioni in genere (si pensi, ad esempio, ad un muro di sostegno, ad una recinzione, ad un ponte, un viadotto, ecc.) come anche le opere in genere (quali, ad esempio, le pavimentazioni degli spazi esterni, gli impianti fognari o tecnologici e via elencando).

Ciò che rileva è il fatto che si tratta di un'attività strumentale "necessaria" ad assicurare l'usabilità del bene, quindi di un intervento riconducibile allo ius utendi, quale diritto inerente/connaturato con quello di proprietà, limitato ex-ante il suo esercizio per ragioni di pubblico interesse.

Le caratteristiche fondamentali (da sempre) riconosciute all'intervento di manutenzione straordinaria si ritengono fossero due, e precisamente:

  • il fatto di interessare anche il rinnovo e/o la sostituzione delle strutture dell'edificio, visto che il rinnovo e/o la sostituzione delle finiture degli edifici caratterizza, in senso distintivo, l'intervento di manutenzione ordinaria, per cui si ricomprendeva il rinnovo e/o la sostituzione di opere che non si qualificavano nè come finiture nè come strutture (es. le pareti divisorie, l'apertura/chiusura di porte e finestre - fondamentalmente interne, ecc.);
  • il fatto che il "mantenimento" dell'edificio dovesse avvenire mediante un insieme non sistematico di opere, ovvero mediante opere non configuranti un insieme sistematico di opere, e ciò per potersi differenziare dall'intervento di restauro e di risanamento conservativo e dalla ristrutturazione edilizia c.d. minore o leggera, già costituente le c.d. "opere interne" (pur mancando una definizione legale di "insieme sistematico di opere").

La giurisprudenza, sia amministrativa che penale, in effetti, ha dovuto evidenziare i limiti di questo tipo di interventi, asserendo, per l'appunto, che sono caratterizzati da un duplice limite:

  • uno, di ordine funzionale, costituito dalla necessità che i lavori siano rivolti alla mera sostituzione o al puro rinnovo di parti dell'edificio;
  • l'altro, di ordine strutturale, consistente nel divieto di alterare i volumi e le superfici delle singole unità immobiliari. Per cui la manutenzione straordinaria non poteva comportare aumento della superficie utile o del numero delle unità immobiliari, né modifica della sagoma o mutamento della destinazione d'uso.

La giurisprudenza, però, ha via via riconosciuto ulteriori limiti, soprattutto per differenziare questo intervento con quello della ristrutturazione edilizia leggera/minore che determina una semplice modifica dell'ordine in cui sono disposte le diverse parti che compongono la costruzione, in modo che, pur risultando complessivamente innovata, questa conserva la sua iniziale consistenza urbanistica (diverse da quelle, descritte nell'art. 10, 1° comma - lett. c, che possono incidere sul carico urbanistico).

Pertanto, dalla sistematica delle espressioni giurisprudenziali (ved. mio commento del 2010) si doveva giungere alla constatazione che:

  • tutti gli interventi riconducibili ad un insieme sistematico di opere incidenti sull'ordine in cui sono disposte le diverse parti che compongono la costruzione, andavano qualificati di ristrutturazione edilizia di portata minore, ovvero di restauro e risanamento conservativo, ma non mai di manutenzione straordinaria;
  • davano luogo a manutenzione straordinaria le opere non costituenti un insieme sistematico effettuate nel rispetto degli elementi tipologici, strutturali e formali nella loro orginaria edificazione, esclusivamente non incidenti sulla volumetria e sulla destinazione d'uso, ben potendo comportare la demolizione ricostruzione di pareti divisorie, di pavimenti o di servizi igienici;
  • tuttavia se per qualificare un intervento come ristrutturazione edilizia è sufficiente che risultino modificati la distribuzione della superficie interna e dei volumi dell'edificio ovvero l'ordine in cui risultavano disposte le diverse porzioni dello stesso per il solo fine di rendere più agevole la destinazione d'uso esistente, sussistendo in questi casi un rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio ed un'alterazione dell'originaria fisionomia e consistenza fisica dell'immobile, si trattava di opere incompatibili con i concetti di manutenzione straordinaria e di risanamento conservativo, che presuppongono invece la realizzazione di opere che lascino inalterata la struttura dell'edificio e la distribuzione interna della sua superficie;
  • facendo richiamo ad un consolidato indirizzo giurisprudenziale, risultava inoltre che gli interventi edilizi che alterino, anche sotto il profilo della distribuzione interna, l'originaria consistenza fisica di un immobile e comportino altresì l'inserimento di nuovi impianti e la modifica e ridistribuzione dei volumi, non si configurano nè come manutenzione straordinaria, nè come restauro o risanamento conservativo, ma rientrano nell'ambito della ristrutturazione ex art. 31, lett. d), l. n. 457 del 1978.

Nel 2010, come noto, con il d.l. n. 40/2010 la manutenzione straordinaria risultava essere un'attività edilizia libera nel caso in cui non riguardasse le parti strutturali dell'edificio e non comportasse aumento del numero delle unità imobiliari e non implicasse incremento dei parametri urbanistici (queste due ultime condizioni nulla aggiungevano di sostanziale rispetto a quelle già presenti nella definizione generale dell'intervento).

Con la conversione in legge (n. 73/2010) del predetto decreto legge, sono intervenute delle modificazioni che ancor oggi persistono: la manutenzione straordinaria, ivi compresa l'apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne, costituiva un'attività edilizia libera eseguibile senza alcun titolo abilitativo ma previa comunicazione, anche per via telematica, dell'inizio dei lavori da parte dell'interessato unitamente a una relazione tecnica provvista di data certa e corredata degli opportuni elaborati progettuali, a firma di un tecnico abilitato asseverante la conformità dell'intervento.

La novella legislativa del 2010, pertanto, con quella precisazione (ivi compresa l'apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne) non avrebbe apportato alcuna estensione dell'intervento di manutenzione straordinaria rispetto ai limiti individuati dalla giurisprudenza. L'unica vera novità era data dallo sdoppiamento dell'intervento di manutenzione straordinaria, per cui quegli interventi riguardanti "anche le strutture" non costituivano attività edilizia libera bensì attività subordinata a SCIA.

Non così con lo "sblocca Italia", per il fatto che l'intervento di manutenzione straordinaria:

  • non ha più il vincolo di non alterare le superfici delle singole unità immobiliari bensì solo quello della volumetria complessiva degli edifici e non comportino modifiche delle destinazioni d'uso;
  • ricomprende anche interventi consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l'originaria destinazione d'uso.

to be continued

16.01.2015

Romolo Balasso

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Commenti - Modulistica unificata (e semplificata?) per "pratiche edilizie"

2 - Le modulistiche unificate per PdC, SCIA, CILA e CIL: prime note

Le modulistiche unificate a livello nazionale, hanno l'indubbio pregio di richiedere gli stessi dati, informazioni e documentazioni evitando omissioni o aggiunte a livello locale, quindi possibili motivi di indebite sospensioni procedimentali per richieste integrative.

La logica di fondo delle modulistiche sembra evidente: se le "pratiche edilizie" trovano una disciplina di principio a livello nazionale (testo unico edilizia) e quei principi si traducono in dati e/o informazioni relative alla legittimazione degli interventi, allora i moduli devono necessariamente richiedere quei dati e quelle informazioni per l'intero territorio nazionale.

La struttura dei moduli unificati predisposti appare corretta per il fatto che risulta così strutturata:

  • sezione da compilare a cura del "presentatore" la pratica edilizia;
  • sezione da compilare a cura del "professionista tecnico" asseverante (laddove previsto dalla normativa).

In effetti, i dati e le informazioni richieste sono strutturati in quadri:

  • dati del titolare;
  • dichiarazioni del titolare;
  • soggetti coinvolti;
  • relazione tecnica di asseverazione con relative dichiarazioni.

Tutti i dati e le informazioni richieste dal modulo unificato, pertanto, dovrebbero trovare "copertura" nelle disposizioni normative nazionali costituenti quei principi fondamentali e generali riservati allo Stato nell'ambito della legislazione concorrente. Per "copertura" si intende sia la loro previsione nella predetta normativa sia la loro correttezza terminologica, espressiva, soprattutto, di significati.

Cosicchè:

  1. se il permesso di costruire deve essere rilasciato al proprietario dell'immobile o a chi abbia titolo per richiederlo (cfr. art. 12 del D.P.R. n. 380/2001), dove per titolo si deve intende la titolarità di un diritto reale o di obbligazione che comprende gli ius (aedificandi e utendi) connaturati con il diritto di proprietà e costituenti l'attività edilizia in richiesta, appare ovvio e logico ritenere che il modulo richieda il nominativo del proprietario dell'immobile o dei proprietari dell'immobile oppure il nominativo di chi ritiene di aver titolo a richiederlo ed ottenerlo;
  2. se il permesso di costruire può essere domandato con la sottoscrizione di almeno uno dei soggetti legittimati sopradetti (cfr. art. 20), senza altre condizioni aggiuntive, appare ovvio e logico, anche nell'ottica della semplificazione, che risulta sufficiente la sottoscrizione di uno dei soggetti legittimati senza porre altre condizioni attraverso l'istituto della dichiarazione;
  3. se per la legge n. 241/1990 (art. 19), dove risulta disciplinata anche la SCIA edilizia, richiede che sia presentata dall'interessato, appare ovvio e logico ritenere che il modulo richieda il nominativo dell'interessato e l'interesse a presentare la segnalazione certificata (sembra ragionevole che per interessato si debba intendere, nell'ambito della disciplina edilizia, il titolare dell'interesse legittimo relativo all'immobile sul quale viene svolta l'attività edilizia in segnalazione, e quindi un titolare del diritto di proprietà dell'immobile (ius in re propria) o di altro diritto reale di godimento del predetto immobile (ius in re aliena) che ricomprende tali interessi legittimi - che altro non sono che lo ius utendi o le attività strumentali dello stesso);
  4. se la legge n. 241/1990 (art. 19), dove risulta disciplinata anche la SCIA edilizia, richiede che sia allegata la relazione asseveratrice a firma di un tecnico abilitato, appare ovvio e logico ritenere che il modulo richieda il nominativo e la qualifica professionale di detto tecnico abilitato, il quale, a rigore, sembra possa non essere il progettista dell'intervento bensì un tecnico abilitato che si assume la responsabilità di ciò che viene richiesto nella forma della dichiarazione per asseverazione;
  5. se la legge n. 241/1990 (art. 19), dove risulta disciplinata anche la SCIA edilizia, in analogia con l'istituto della DIA disciplinato nel testo unico edilizia (cfr. art. 23 del D.P.R. n. 380/2001), non richiede il direttore dei lavori dell'intervento edilizio in segnalazione, appare ovvio e logico ritenere che il modulo non possa richiedere tale figura;
  6. Se la legge n. 241/1990 (art. 19), dove risulta disciplinata anche la SCIA edilizia, in analogia con l'omologa DIA che ha sostituito, non è un titolo abilitativo oneroso, e cioè soggetto a contributo di costruzione, appare ovvio e logico che anche il modulo non richieda tra i dati se l'intervento risulta oneroso o meno;
  7. se la comunicazione di inizio dei lavori prevista per l'attività edilizia libera (art. 6 del D.P.R. n. 380/2001) prevede sia trasmessa dall'interessato, appare ovvio e logico ritenere che il modulo richieda il nominativo di tale soggetto e l'interesse a presentare la comunicazione (sembra ragionevole che per interessato si debba intendere, nell'ambito della disciplina edilizia, il titolare dell'interesse legittimo relativo all'immobile sul quale viene svolta l'attività edilizia in segnalazione, e quindi un titolare del diritto di proprietà dell'immobile (ius in re propria) o di altro diritto reale di godimento del predetto immobile (ius in re aliena) che ricomprende tali interessi legittimi - che altro non sono che lo ius utendi o le attività strumentali dello stesso);
  8. se la comunicazione di inizio dei lavori asseverata prevista per l'attività edilizia libera (art. 6 del D.P.R. n. 380/2001) prevede sia trasmessa dall'interessato, appare ovvio e logico ritenere che il modulo richieda il nominativo di tale soggetto e l'interesse a presentare la comunicazione (sembra ragionevole che per interessato si debba intendere, nell'ambito della disciplina edilizia, il titolare dell'interesse legittimo relativo all'immobile sul quale viene svolta l'attività edilizia in segnalazione, e quindi un titolare del diritto di proprietà dell'immobile (ius in re propria) o di altro diritto reale di godimento del predetto immobile (ius in re aliena) che ricomprende tali interessi legittimi - che altro non sono che lo ius utendi o le attività strumentali dello stesso);
  9. se la comunicazione di inizio dei lavori prevista per l'attività edilizia libera (art. 6 del D.P.R. n. 380/2001) prevede non sia onerosa, appare ovvio e logico ritenere che il modulo non possa chiedere se quell'attività è o meno onerosa;
  10. se le norme relative alla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro (cfr. d.lgs. 81/2008, art. 90, co. 9) richiedono al committente dei lavori edili o di ingegneria civile di trasmettere alla P.A. una dichiarazione in ordine alla verifica dell'idoneità tecnico-professionale di imprese e lavoratori autonomi cui lo stesso intende affidare i lavori, appare ovvio e logico che il modulo ricomprenda i dati relativi a tale obbligo che prescinde da ogni entità del cantiere e/o dal fatto che via sia una o più imprese;
  11. se le norme relative alla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro (cfr. d.lgs. 81/2008, art. 90, co. 3 e co. 4) richiedono al committente dei lavori edili o di ingegneria civile di designare i coordinatori della progettazione per il fatto che i lavori prevedono la presenza di più imprese, anche non contemporanea, appare ovvio e logico che il modulo ricomprenda i dati relativi a tale obbligo che prescinde da ogni entità del cantiere;
  12. se le norme relative alla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro (cfr. d.lgs. 81/2008, art. 90, co. 9) richiedono al committente dei lavori edili o di ingegneria civile di trasmettere alla P.A. la notifica preliminare dovuta sempre quando vi è l'obbligo di designazione dei coordinatori per la sicurezza ovvero, nel caso in cui vi fosse una unica impresa, qualora l'entità dei lavori sia maggiore di 200 uomini giorno, appare ovvio e logico che il modulo ricomprenda i dati relativi a tale obbligo.

Dalla lettura dei moduli unificati deliberati, non sembra che i 12 punti sopra ricordati trovino piena adesione, almeno per quanto concerne alcuni aspetti, visto che:

  • richiedono al titolare dell'intervento di dichiarare, sotto ammonimento penale, nel caso in cui non avesse la titolarità esclusiva, di disporre comunque della dichiarazione di assenso dei terzi titolari di altri diritti reali o obbligatori (N.B.: non si chiede la dichiarazione di assenso dei terzi con-titolari del medesimo diritto del presentatore, bensì altri - sic!);
  • richiedono di indicare il tecnico incaricato della direzione dei lavori nell'ambito della SCIA e della CILA;
  • richiedono di indicare se l'intervento è soggetto a contributo di costruzione anche nel caso di CILA e SCIA;
  • richiedono al presentatore di dichiarare l'entità del cantiere rispetto ai 200 uomini giorni, ai fini delle norme sulla sicurezza dei cantieri temporanei e mobili.

15.01.2015

Romolo Balasso

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Commenti - Modulistica unificata (e semplificata?) per "pratiche edilizie"

1 - Moduli-modulistiche: quale il senso e il significato? quali le esigenze?

Prima di esprimere un giudizio sui moduli unificati per le pratiche edilizie, ritengo doveroso e necessario seguire il criterio deduttivo che spesso richiamo nei miei scritti sulle prestazioni tecniche, per cui il primo sforzo è quello di dare evidenza alla "regola" o alla "logica" (che si possono coniugare anche al plurale) a cui riferire le valutazioni perché siano argomentate.

Presupposto di ogni ragionamento è il fatto che il modulo abbia (a monte) i suoi perché; risponda cioè a un'esigenza e quindi abbia (prima, e/o acquisti poi) un senso, un significato o più nel contesto in cui si pone, ossia nella disciplina dell'attività edilizia.

Solo in questo modo sarà possibile misurare se quel modulo consente di soddisfare l'esigenza, o meglio le esigenze che lo "richiedono" e/o che in esso convergono: la disciplina dell'attività edilizia, infatti, coinvolge una pluralità di soggetti, differentemente interessati alla stessa.

In un precedente commento relativo ai moduli unificati per CIL e CILA, dicevo che iI modulo, in via generale, rappresenta lo strumento di "interfaccia" tra cittadini e professionisti con la Pubblica Amministrazione, ovvero tra due categorie di soggetti posti (obbligatoriamente) l'uno in relazione con l'altro.

Nell'immaginario collettivo, il modulo è il primo adempimento burocratico col quale deve "misurarsi" l'interlocutore: deve capire e compilare quel foglio o documento o stampato contenente le "formule burocratiche" stabilite da un soggetto autoritativo, necessario per indirizzare le domande a lui dirette (e che lui, di conseguenza, dovrebbe a sua volta capire, ponendo un problema - anche serio - di linguaggio).

Il modulo, per dirla altrimenti, contiene le "domande" del soggetto a cui vengono rivolte istanze. Sembra un gioco di parole: il cittadino per fare le sue richieste alla P.A., alle quali questa deve rispondere, deve prima rispondere alle richieste che quella P.A. gli fa su quella sua richiesta - come dire che la P.A. risponde preliminarmente alla domanda con altre domande (una volta si diceva che non era educato rispondere ad una domanda con altre domande! altri tempi, forse).

In questa logica, il modulo "regola", unilateralmente, il rapporto tra le due categorie di soggetti. In pratica, è la P.A. "ricevente" che decide la "regola" e cioè cosa vuole per svolgere i compiti ad essa assegnati da prescrizioni normative che, guarda caso, hanno come destinatari i soggetti obbligati a rivolgersi ad essa.

In "teoria" non sarebbe così, nel senso che non ci dovrebbero essere dei privilegiati ma soltanto funzioni-compiti diversi "regolati" dalle medesime prescrizioni normative; pertanto la disciplina dell'attività edilizia riguarderebbe, indistintamente, tutti i soggetti che si devono "rapportare" con essa, e cioè sia coloro che vengono obbligati a conformare le proprie attività e sottoporre a controllo autoritativo tali loro attività, sia coloro che vengono obbligati a svolgere detto controllo autoritativo e/o a vigilare su tale conformazione.

La conformazione degli interventi edilizi, come noto, viene esplicitata attraverso una pluralità di previsioni, prescrizioni e parametri normativamente stabiliti per conseguire le finalità (pubblicistiche) perseguite. Le "regole" fondamentali e generali di disciplina dell'attività edilizia, quale materia oggetto di legislazione concorrente, sono fissate dal testo unico edilizia, per cui è ragionevole e logico attendersi che riguardino anche aspetti relativi al rapporto tra controllato/controllore.

Altrettanto ragionevole e logico pensare che le regole fondamentali e generali di disciplina dell'attività edilizia debbano essere conosciute e soprattutto, auspicabilmente, non dovrebbero consentire di dare ad esse significati diversi, altrimenti non sarebbero più regole fondamentali e generali se perdono un requisito imprescindibile del proprio genoma (DNA): l'avere quella necessaria funzione di unificazione-unitarietà nazionale.

L'attività edilizia oggetto della relativa disciplina, come noto, consiste sul piano pratico in varie opere e lavori determinanti gli interventi edilizi legislativamente definiti, i quali, nell'ambito del diritto (in uno Stato che si definisce tale), sono espressione di diritti (ius aedificandi e ius utendi) connaturati ad un altro, quello di proprietà (come risolto dal Giudice Costituzionale, cfr. sent. n. 6/1966, n. 55/1968; n. 56/1968 e n. 5/1980).

Anche in ragione della funzione sociale costituzionalmente riconosciuta alla proprietà (riferita a beni, ossia a cose che possono essere oggetto, per l'appunto, di diritti - cfr. art. 810 C.C. -, quali sono i beni immobili come il suolo, gli edifici e le altre costruzioni - cfr. art. 812 C.C.), la disciplina dell'attività edilizia, dettata da ragioni pubblicistiche (generali e specifiche), dispone delle limitazioni legali a quel diritto di godere e disporre in modo pieno ed esclusivo del proprietario (cfr. Corte Cost. n. 64/1963; n. 38/1966; n. 55/1968) o di altro avente titolo corrispondente ad altre situazioni che comprendono la legittimazione a costruire (cfr. Corte Cost. n. 5/1980).

Senza entrare (per ora) nel merito della disciplina dell'attività edilizia (che necessita di essere "rigenerata"), in un contesto come sopra (pur sommariamente) descritto, i moduli rappresentano il modo e il mezzo che consente di "condividere" i medesimi dati ed informazioni prescritti per la conformazione normativa degli interventi edilizi.

I contenuti dei moduli, pertanto, dovrebbero essere (soltanto) quelli necessari a dare evidenza, pur entro alcuni limiti, alla pretesa conformità degli interventi edilizi a quell'insieme di parametri normativi limitanti ex-ante l'esercizio di alcuni diritti (chiamati "interessi legittimi") cui si riferiscono, limitazione legale che, evidentemente, va rimossa altrettanto legalmente (attraverso titoli abilitativi provvedimentali o procedimentali).

Il contenuto dei moduli con relativa richiesta di allegati, quindi, dovrebbe riferirsi ai soli dati ed informazioni necessari e normativamente corretti (sotto il profilo terminologico e concettuale), i quali, da un lato sono in esito del lavoro privato (output) compiuto per conformare l'attività edilizia limitata legalmente e soggetta a controllo autoritativo, dall'altro sono la base del lavoro pubblico di controllo (input) anche di rimozione del limite legale (vuoi per via provvedimentale, espressa o tacita - permesso di costruire - o per via procedimentale - DIA, SCIA).

10.01.2015

Romolo Balasso

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Commenti - bilancio di fine anno 2014 sulla disciplina dell'attività edilizia

Disciplina edilizia tra esigenze ed obiettivi di semplificazione - stato dell'arte

Il 30 aprile 2014 è, a prescindere dalle appartenenze politiche o partitiche, una data memorabile per la pubblicazione di una lettera aperta firmata dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dal Ministro per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione , sulla riforma PA intitolata "vogliamo fare sul serio".

Si è trattato di un'iniziativa indirizzata ai dipendenti pubblici e ai cittadini per aprire una consultazione pubblica all'account email rivoluzione@governo.it sui 44 punti elencati e suddivisi nelle tre "categorie" (Il cambiamento comincia dalle persone, Tagli agli sprechi e riorganizzazione dell'Amministrazione, Gli Open data come strumento di trasparenza. Semplificazione di digitalizzazione dei servizi).

Diversi i punti di interesse per le professioni tecniche e giuridiche, siano esse svolte in esercizi subordinati che autonomi, ma quello che ritengo sottoporre a "bilancio" di fine anno è il punto 39, relativo alla unificazione e standardizzazione della modulistica in materia di edilizia ed ambiente, per il fatto che corrispondeva ad un obiettivo (dichiarato) e da sempre, da troppo tempo atteso e cioè "semplificare la vita dei cittadini: mai più code per i certificati, mai più file per pagare una multa, mai più moduli diversi per le diverse amministrazioni" (così, testualmente, nella lettera aperta).

Dagli esiti della consultazione pubblica pubblicati, al punto 39 si legge:

Sul punto si è registrato un consenso unanime per l'unificazione e la standardizzazione della modulistica in materia di edilizia ed ambiente, a cui si aggiungono numerose proposte quali ad esempio:

  1. l'adozione di un regolamento edilizio tipo a livello nazionale;
  2. una disciplina semplice e chiara;
  3. la modifica della legislazione concorrente in materia di governo del territorio;
  4. la regolamentazione dei diversi, troppi enti che intervengono nei procedimenti edilizi;
  5. la gestione telematica delle pratiche edilizie tramite un unico software su scala nazionale.

A fine anno 2014 sul versante "semplificazione e sburocratizzazione" ci ritroviamo:

  1. adottati/approvati 4 moduli unificati e semplificati, ovvero:
    1. i moduli unificati e semplificati per la SCIA edilizia (30 pagine) e il permesso di costruire (27 pagine) di cui all'accordo Italia Semplice siglato il 12 giugno 2013 tra Governo, Regioni ed Enti locali (Conferenza Unificata), pubblicati in G.U. n. 161 del 14 luglio 2014, s.o. n. 56;
    2. i moduli unici semplificati per la comunicazione di inizio lavori (CIL, 6 pagine) e la comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA, 10 pagine) per gli interventi di edilizia libera, approvati dalla Conferenza Unificata il 18 dicembre (probabilmente in attesa di pubblicazione in GU anche se il comunicato del Governo precisa che le Regioni e i Comuni dovranno adeguarsi entro il 16 febbraio 2015).
  2. un decreto "sblocca Italia", n. 133/2014, convertito in legge, con modificazioni, n. 164/2014, col quale sono state apportate varie modifiche legislative compreso quelle al testo unico edilizia, anche di previsione del regolamento edilizio tipo nazionale (unico).

Sulla modulistica unificata e semplificata pubblicheremo prossimamente un'analisi (negli intenti vorremmo pubblicarla prima delle istruzioni per l'uso dei moduli in edilizia, come indicato nel comunicato stampa del Governo, confidando su qualche opportuna precisazione).

Tuttavia, sembra opportuno osservare che il modulo relativo alla CIL riguardante gli interventi di edilizia libera, difficilmente potrà essere compilato dal cittadino senza l'aiuto di un "esperto", anche se, prossimamente, potrà disporre delle istruzioni d'uso promesse.

Infatti, dubito che, di norma, il cittadino sia autonomamente in grado di:

  • qualificare il proprio intervento di edilizia libera tra quelli ammessi a CIL (e cioè ricondurlo ad una o più delle espressioni normative utilizzate nell'elencazione);
  • stabilire se:
    • siano o meno necessari altri atti di assenso dalle competenti amministrazioni (c.d. atti presupposti);
    • l'intervento rientra o meno nell'ambito del procedimento automatizzato ai sensi degli artt. 5 e 6 del d.p.r. n. 160/2010;
    • l'intervento rientra o meno nell'ambito del procedimento ordinario ai sensi dell'art. 7 del d.p.r. n. 160/2010;
    • l'intervento rientri o meno nell'ambito di applicazione delle disposizioni legislative inerenti la tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavori di cui al d.lgs. n. 81/2008, ed in particolare negli obblighi relativi ai cantieri temporanei o mobili (titolo IV), con relative procedure, verifiche, eccetera.
  • descrivere in cosa consiste l'intervento di edilizia libera già qualificato in uno o più di quelli ammessi a CIL.

Per quanto concerne le semplificazioni ed altre misure in materia edilizia apportate con il decreto sblocca Italia n. 133/2014, nella sua versione modificata in sede di conversione in legge n. 164/2014, quelle più significative stabilite dall'art. 17 (aventi il fine di semplificare le procedure edilizie e di ridurre gli oneri a carico dei cittadini e delle imprese, nonchè di assicurare processi di sviluppo sostenibile, con particolare riguardo al recupero del patrimonio edilizio esistente e alla riduzione del consumo di suolo - così il comma 1), si ritengono essere:

  • la possibilità di modificare le superfici delle singole unità immobiliare soggette ad interventi di manutenzione straordinaria;
  • ricompresi negli interventi di manutenzione straordinaria anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l'originaria destinazione d'uso. Si tratta di una estensione dell'intervento di manutenzione straordinaria, peraltro subordinato a CILA se non interessa le strutture dell'edificio, che può essere oneroso, ossia soggetto a contributo di costruzione;
  • per gli interventi di manutenzione straordinaria ammessi a CILA, al professionista non è più richiesta una relazione tecnica provvista di data certa e corredata degli opportuni elaborati progettuali di asseverazione della conformità dei lavori agli strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi e che per essi la normativa statale e regionale non prevede il rilascio di un titolo abilitativo, bensì la redazione di un elaborato progettuale e l'asseverazione della comunicazione di inizio lavori per l'attestazione, sotto la propria responsabilità, che i lavori sono conformi agli strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi vigenti, nonché che sono compatibili con la normativa in materia sismica e con quella sul rendimento energetico nell'edilizia e che non vi è interessamento delle parti strutturali dell'edificio;
  • sottratto dall'intervento di ristrutturazione soggetto a permesso di costruire l'aumento di unità immobiliari e le modifiche delle superfici;
  • per gli interventi di ristrutturazione edilizia, attuati anche in aree industriali dismesse, è ammessa la richiesta del permesso di costruire anche in deroga alle destinazioni d'uso, previa deliberazione del Consiglio comunale che ne attesta l'interesse pubblico, a condizione che il mutamento di destinazione d'uso non comporti un aumento della superficie coperta prima dell'intervento di ristrutturazione, fermo restando, nel caso di insediamenti commerciali, quanto disposto dall'articolo 31, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, e successive modificazioni;
  • apportate le modifiche terminologiche alla DIA laddove sostituita dalla SCIA, sia con disposizioni specifiche (cfr. art. 17, comma 1, lettere l), m) punto 1)) che generali (cfr. art. 17, comma 2);
  • estesi gli interventi subordinati a SCIA anche alle varianti a permessi di costruire che non configurano una variazione essenziale a condizione che siano conformi alle prescrizioni urbanistico-edilizie e sia attuate dopo l'acquisizione degli eventuali atti di assenso prescritti dalla normativa sui vincoli paesaggistici, idrogeologici, ambientali, di tutela del patrimonio storico, artistico ed archeologico e dalle altre normative di settore;
  • definito normativamente il mutamento d'uso urbanisticamente rilevante;
  • inserito il permesso di costruire convenzionato;
  • integrata la disciplina sanzionatoria per gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali.

Agli "addetti ai lavori" non sfuggirà che diverse di queste modifiche e/o integrazioni non rientrano nel concetto di semplificazione.

Effettivamente, molte sono fattori, se non proprio di complicazione, di verosimile caos, richiedenti la massima attenzione e, auspicabilmente, interventi correttivi del legislatore.

Spesso, purtroppo, la buona volontà è insufficiente e rischia di aggravare la situazione invece che migliorarla, specie in presenza di stati cronico-degenerativi ed emergenziali, quali sono quelli in cui versano l'edilizia e l'urbanistica. In queste materie, a mio parere, si deve evitare di interviene "settorialmente" senza avere una visione necessariamente sistematica sui vari profili coinvolti (penali, amministrativi, civili, ecc.).

Basti riferirsi, per ora, alla sostituzione dell'espressione "denuncia di inizio attività" ovunque ricorra nel testo unico edilizia ad eccezione degli articoli 22, 23 e 24, comma 3 con l'espressione "segnalazione certificata di inizio attività": così stabilendo, applicando letteralmente il precetto si dovrebbe sostituire SCIA sempre ove ricorre la DIA,e questo anche in tutti gli articoli del titolo IV, relativo alla vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia, responsabilità e sanzioni; se ciò fosse, si creerebbe un contrasto tra l'articolo citato nel precetto normativo e l'espressione sostituita presente nel medesimo (cfr. artt. 33, comma 6-bis, 34, comma 2-bis, 35, comma 3-bis, art. 36, comma 1, art. 37, comma 5, ed art. 44, comma 2-bis).

Il buon senso suggerisce che non sempre l'espressione "denuncia di inizio attività" risulta sostituita da quella di "segnalazione certificata di inizio attività", soprattutto dove esplicitamente riferita all'art. 22 comma 3, per il fatto che tale articolo e comma si riferisce proprio alla DIA e non alla SCIA.

Ma anche questo tema lo approfondiremo, in particolare per dare rilievo agli "effetti non semplificativi" delle modifiche apportate con lo sblocca Italia.

Buon fine anno e buon principio.

30.12.2014

Romolo Balasso

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Commenti - disciplina edilizia dopo lo "sblocca Italia" ed i moduli unificati

La falsità (ideologica?) del progettista .... è a pena variabile (e nel caos?)

Negli adottati moduli unificati di CILA, SCIA e Permesso di costruire è contenuta l'asseverazione del progettista, la quale risulta preceduta dalla seguente identica formula di stile "Il progettista, in qualità di tecnico asseverante, preso atto di assumere la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli articoli 359 e 481 del Codice Penale, consapevole che le dichiarazioni false, la falsità negli atti e l'uso di atti falsi comportano l'applicazione delle sanzioni penali previste dagli artt. 75 e 76 del d.P.R. n. 445/2000, sotto la propria responsabilità...".

nota:

L'art. 75 del d.p.r. 445/2000, rubricato "decadenza dai benefici", asserisce:

1. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 76, qualora dal controllo di cui all'articolo 71 emerga la non veridicità del contenuto della dichiarazione, il dichiarante decade dai benefici eventualmente conseguenti al provvedimento emanato sulla base della dichiarazione non veritiera.

L'art. 76 del d.p.r. 445/2000, rubricato "norme penali", asserisce:

1. Chiunque rilascia dichiarazioni mendaci, forma atti falsi o ne fa uso nei casi previsti dal presente testo unico e punito ai sensi del codice penale e delle leggi speciali in materia.

2. L'esibizione di un atto contenente dati non più rispondenti a verità equivale ad uso di atto falso.

3. Le dichiarazioni sostitutive rese ai sensi degli articoli 46 e 47 e le dichiarazioni rese per conto delle persone indicate nell'articolo 4, comma 2, sono considerate come fatte a pubblico ufficiale.

4. Se i reati indicati nei commi 1, 2 e 3 sono commessi per ottenere la nomina ad un pubblico ufficio o l'autorizzazione all'esercizio di una professione o arte, il giudice, nei casi più gravi, può applicare l'interdizione temporanea dai pubblici uffici o dalla professione e arte.

Dalla lettura della suddetta formula utilizzata nei moduli unificati si osserva che la stessa:

  1. non considera che per CILA e SCIA la legge indica come soggetto asseverante un "tecnico abilitato" il quale, a rigore, potrebbe anche non essere il progettista dell'intervento, semprechè la modulistica non abbia il "potere" di disporre che il tecnico asseverante debba essere il progettista (fatto di cui si dubita alquanto);
  2. non aggiunge nulla di nuovo, riferendosi agli articoli 359 e 481 del C.P., rispetto alla formula già utilizzata dal legislatore con l'introduzione della DIA edilizia con la legge n. 662/96 (dopo i dieci e più decreti legge non convertiti).

Giova premettere che i richiamati articoli del Codice penale così recitano:

  • l'articolo 359 del C.P. riguarda la qualifica, agli effetti della legge penale, di persona esercente un servizio di pubblica necessità: tra questi, sono tali "1) i privati che esercitano professioni forensi o sanitarie, o altre professioni il cui esercizio sia per legge vietato senza una speciale abilitazione dello Stato, quando dell'opera di essi il pubblico sia per legge a valersi". Ragionevole presumere che lo siano anche i tecnici laddove le lor prestazioni costituiscono attività riservate con legge dello Stato e, al contempo, il pubblico è costretto per legge, direttamente (come nel caso delle opere in c.a. o delle costruzioni in zone sismiche) o indirettamente, ad avvalersi della loro prestazione per ottenere il titolo abilitativo edilizio.
  • l'articolo 481 del C.P., invece, riguarda la pena relativa al delitto di falsità ideologica in certificati commessa da persone esercenti un servizio di pubblica necessità: "Chiunque, nell'esercizio di una professione sanitaria o forense, o di un altro servizio di pubblica necessità, attesta falsamente, in un certificato, fatti dei quali l'atto è destinato a provare la verità, è punito con la reclusione fino a un anno o con la multa da cinquantuno euro a cinquecentosedici euro. Tali pene si applicano congiuntamente se il fatto è commesso a scopo di lucro"

Pertanto con l'espressione "ai sensi degli articoli 359 e 481 del codice penale" si intende rispettivamente la qualifica e un reato (delitto) specifico (falsità ideologica in certificati) nel quale può incorrere il soggetto avente tale qualifica con relativa pena.

La sanzione penale in caso di asseverazioni mendaci in ambito edilizio, però, è stata specificatamente prevista nelle norme di settore. Infatti:

  1. il novellato articolo 19 della legge 241/90, che ha sostituito nel 2010/2011 la dichiarazione di inizio attività (DIA) con la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), compresa la SCIA edilizia, afferma che:
  2. "6. Ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente l’esistenza dei requisiti o dei presupposti di cui al comma 1 è punito con la reclusione da uno a tre anni".

  3. anche nel novellato articolo 20 del testo unico edilizia (2011), relativo al procedimento per il rilascio del permesso di costruire, la pena risulta inasprita (cfr. comma 13):
  4. 13. Ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni di cui al comma 1, dichiara o attesta falsamente l'esistenza dei requisiti o dei presupposti di cui al medesimo comma è punito con la reclusione da uno a tre anni. In tali casi, il responsabile del procedimento informa il competente ordine professionale per l'irrogazione delle sanzioni disciplinari.

Quindi, nell'ambito della SCIA e del Permesso di Costruire, il tecnico abilitato e il progettista trovano una sanzione penale specifica in caso di falsità nell'asseverazione e cioè:

diversamente dall'art. 481 del C.P., che prevede la reclusione fino ad 1 anno o la multa da 51 a 516 euro, la pena è ora della sola reclusione da un minimo di 1 anno ad un massimo di 3 anni.

(Il caos)

Tuttavia, nonostante la sostituzione della Dichiarazione di Inizio Attività (DIA) di cui alla legge 241/90 con la SCIA, anche edilizia, in ambito edilizio è rimasta ancora la Denuncia di Inizio Attività (siglata sempre come DIA in quanto sfuggì alla ridenominazione dell'Istituto contemplato nella legge 241/90 - cfr. art. 2 della legge n. 35/2005), quale titolo abilitativo alternativo al permesso di costruire (cfr. art. 22, comma 3 del testo unico edilizia).

Prima dell'entrata in vigore del c.d. decreto Sblocca Italia, convertito con modifiche nella legge n. 164/2014, l'art. 29 del testo unico edilizia, relativo alla responsabilità del titolare del permesso di costruire, del committente, del costruttore e del direttore dei lavori, nonchè anche del progettista per le opere subordinate a denuncia di inizio attività, prevede(va):

3. Per le opere realizzate dietro presentazione di denuncia di inizio attività, il progettista assume la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli articoli 359 e 481 del codice penale. In caso di dichiarazioni non veritiere nella relazione di cui all'articolo 23, comma 1, l'amministrazione ne dà comunicazione al competente ordine professionale per l'irrogazione delle sanzioni disciplinari.

Di conseguenza, la norma specifica per sanzionare la falsità ideologica del progettista asseverante la DIA (altrimenti detta SuperDIA), alternativa al permesso di costruire (del quale è titolo abilitativo equipollente), rimane(va) l'art. 481 del Codice Penale che, come visto, prevede pene di minor entità rispetto alla falsità di cui all'art. 19, comma 6, in caso di SCIA e all'art. 20 comma 13 in caso di permesso di costruire (il quale, potrebbe anche essere facoltativo in luogo della SCIA ai sensi dell'art. 22, comma 7 del testo unico edilizia).

A seguito dell'entrata in vigore della legge di conversione, con modifiche, del decreto "sblocca Italia", e cioè della legge n. 164/2014, disponendo l'art. 17, comma 2, che L'espressione «denuncia di inizio attività» ovunque ricorra nel d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, ad eccezione degli articoli 22, 23 e 24, comma 3, è sostituita dalla seguente: «segnalazione certificata di inizio attività», risulta modificato anche l'articolo 29 del suddetto testo unico sia nella rubrica che nel comma 3, per cui il nuovo testo risulterebbe:

Art. 29 (L) - Responsabilità del titolare del permesso di costruire, del committente, del costruttore e del direttore dei lavori, nonché anche del progettista per le opere subordinate a segnalazione certificata di inizio attività
3. Per le opere realizzate dietro presentazione di segnalazione certificata di inizio attività, il progettista assume la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli articoli 359 e 481 del codice penale. In caso di dichiarazioni non veritiere nella relazione di cui all'articolo 23, comma 1, l'amministrazione ne dà comunicazione al competente ordine professionale per l'irrogazione delle sanzioni disciplinari.

A caldo, a seguito della novella apportata con lo sblocca Italia al suddetto art. 29, sembrerebbe che:

  • la sanzione penale per falsità nell'asseverazione della SCIA non sia più quella indicata al comma 6 della legge 241/90 bensì sia stata riportata nell'ambito dell'articolo 481 del CP;
  • l'asseverazione della DIA edilizia prevista dall'art. 22, comma 3, e art. 23 del testo unico edilizia (superDIA), rimanga priva di sanzione penale, come nel caso della CILA, per l'assenza di disposizione specifica o di rinvio al codice penale;
  • sia stato slegato il secondo periodo dal primo, per cui risulterebbe improprio riferire alla SCIA le dichiarazioni non veritiere per lo specifico rinvio all'articolo 23, comma 1, il quale, come noto, riguarda la DIA (superDIA), peraltro espressamente escluso dalla ridenominazione, per cui le sanzioni disciplinari potrebbero "trovare comunicazione" solo nell'ambito della DIA e non anche della SCIA.

A parte il fatto che non occorre un espresso rinvio normativo al Codice Penale per configurare la fattispecie sanzionata dall'articolo 481 del medesimo, lo sblocca Italia e la modulistica unificata (come meglio commenterò nei prossimi giorni) non sembrano aver portato sotto l'albero natalizio degli operatori soltanto semplificazioni, bensì anche qualche (serio) grattacapo.

Buon anno a tutti.

29.12.2014

Romolo Balasso

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News "governative" - Agenda per la semplificazione 2015-2017 Italia Semplice

Modelli unici semplificati per CIL e CILA, dopo quelli per PdC e SCIA

Pubblica Amministrazione e Semplificazione. Il 18 dicembre, la Conferenza Unificata Stato-Regioni ha approvato l'accordo concernente l'adozione di moduli unificati e standardizzati per la presentazione della comunicazione di inizio lavori (CIL) e della comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) per gli interventi di edilizia libera (così, testualmente, nel punto 15 dell'odg della Conferenza).

Sul sito del Governo Italiano, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione (funzione pubblica.gov.it) è possibile scaricare i due modelli (oppure basta cliccare qui su CIL o su CILA).

Sempre sul sito della funzione pubblica, è possibile scaricare anche i moduli unificati e semplificati per la SCIA edilizia e il permesso di costruire adottati con l'accordo del 12 giugno 2014 e pubblicati poi sul s.o. n. 56 della G.U. n. 161 del 14.7.2014.

Il fatto che i moduli siano stati unificati (standardizzati) per gli ottomila e più comuni italiani è un fatto decisamente molto positivo; non è scontata, invece, la semplificazione considerato che già i moduli SCIA/PdC "occupavano" ben 57 pagine della Gazzetta Ufficiale, senza tener conto delle possibili aggiunte regionali e/o comunali e del fatto che sono previste "le "istruzioni per l'uso" dei moduli in edilizia" (cfr. sito della funzione pubblica, sul link di fondo news).

Il modulo, in via generale, è lo strumento di "interfaccia" tra cittadini e professionisti e la Pubblica Amministrazione, il fatto che sia predisposto, e lo sia in forma unificata non deve distrarre il compilatore, ed il professionista in particolare, laddove, con formule di stile, è predisposta la sua "asseverazione".

La formula "sacramentale" proposta dal modulo, infatti, va sempre ritenuta essere l'esito di un iter logico-intellettivo attraverso il quale il professionista giunge a concludere per la sussistenza della pretesa conformità dell'intervento al sistema delle regole.

Purtroppo, il modulo, che risponde pur sempre alla logica "burocratica", non consente di esplicitare le argomentazioni seguite dal professionista per asseverare la conformità, aspetto che risulta di fondamentale importanza per il fatto che tale asseverazione richiede la veridicità, pena il reato di falso ideologico di persona esercente un servizio di pubblica necessità (cfr. art. 359 c.p.), punito non più con la sanzione dell'art. 481 del Codice Penale, bensì con la sanzione prevista dall'art. 20, comma 13 del testo unico edilizia per il permesso di costruire, e con l'art. 19, comma 6 della legge n. 241/90 per la SCIA, con inasprimento della pena: non più la reclusione fino a 1 anno o multa da euro 51 a euro 516 bensì la (sola) reclusione da 1 a 3 anni (sic!!!).

Non così sembrerebbe per la DIA alternativa o sostitutiva del permesso di costruire (nota anche come SuperDia, il cui modulo unificato è in studio), in quanto la disciplina è quella dell'art. 29, comma 3, del testo unico edilizia, il quale rinvia all'art. 481 del c.p. contenente una pena decisamente minore.

23.12.2014

Romolo Balasso

News editoriali - Maggioli Editore, novembre 2014

Romolo Balasso: Difformità, vizi e difetti delle opere edili

Maggioli Editore ha pubblicato l'ultima "fatica" editoriale dello scrivente tutta dedicata alle difformità, vizi e difetti delle opere edili.

Il testo affronta l'argomento avendo a riferimento il professionista tecnico, i suoi obblighi e le sue responsabilità, così da supportarlo nella sempre più complessa attività professionale, specialmente in questo particolare momento storico.

La finalità generale del lavoro, pertanto, è quella di offrire una trattazione dell’argomento difformità, vizi e difetti di costruzione in ambito edilizio sotto il profilo tecnico-giuridico, considerando unitariamente i due diversi profili disciplinari nella rappresentazione di alcuni concetti e nozioni fondamentali.

Per raggiungere gli obiettivi, ho ritenuto sviluppare i vari argomenti in due sezioni:

  • una prima contenente i dati normativi e giurisprudenziali;
  • una seconda contenente le loro elaborazioni sotto forma di analisi, approfondimenti e valutazioni.

Per “dati” intendo una rassegna sistematico-ricognitiva di norme ed indirizzi giurisprudenziali aventi ad oggetto gli obblighi e le responsabilità dei vari soggetti, necessari per dare evidenza al dato in sé nelle sue varie coniugazioni (si tratta di una raccolta ragionata di dati).

Per “analisi, approfondimento”, invece, ho inteso lo sviluppo dei concetti e delle nozioni espressi nei dati raccolti o desumibili dagli stessi; trattandosi di una elaborazione-studio del dato, l’analisi/approfondimento è influenzata dalla “cultura” acquisita in argomento dal suo autore.

Per “valutazioni”, infine, ho inteso i commenti ed i giudizi argomentati, anche critici, che esprimono dei convincimenti strettamente personali dell’autore, per offrirli al contraddittorio disciplinare.

Avendo voluto redigere un volume dal taglio operativo, ogni capitolo o paragrafo è stato pensato nella sua “autosufficienza”, convinto che l’esaustività evita al lettore di dover per forza leggere altre parti se non per l’approfondimento specifico.

Ultima annotazione. I dati giurisprudenziali, come noto, contengono le argomentazioni sugli obblighi normativi, comportamentali e relative inosservanze seguite dal giudice per arrivare alla decisione. Pertanto, dalle stesse e dalle valutazioni ed i commenti offerti sulle medesime e sulle normative, è possibile ricostruire gli obblighi e doveri professionali dei tecnici.

2.12.2014

Romolo Balasso

News - decreto legge 12 settembre 2014, n. 133: "sblocca Italia"

Pubblicata la legge di conversione, con modificazioni, n. 164/2014

In Gazzetta Ufficiale 11 novembre 2014, n. 262 s.g., s.o. n. 85, pubblicata la legge 11.11.2014, n. 164 di conversione, con modifiche, del decreto legge c.d. "sblocca Italia", avente ad oggetto "Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e la ripresa delle attività produttive".

Tra le modifiche alla disciplina edilizia apportate in fase di conversione si segnalano:

  • art. 6-ter: disposizioni per l'infrastrutturazione degli edifici con impianti di comunicazione elettronica; inserito l'art. 135-bis al testo unico edilizia avente ad oggetto "norme per l'infrastrutturazione digitale degli edifici":
    • dal 1 luglio 2015 gli edifici di nuova di costruzione o soggetti a ristrutturazione dovranno prevedere l'equipaggiamento o la predisposizione di un'infrastruttura fisica multiservizio passiva interna all'edificio ...
  • art. 17:
    • obbligo di allegare alla CIL (comunicazione inizio lavori) un elaborato progettuale;
    • l'asseverazione del professionista deve riguardare anche la compatibilità dell'intervento con la normativa in materia sismica e con quella sul rendimento energetico nell'edilizia;
    • la sanzione per assenza di CIL o della relazione di asseverazione è stata elevata da 258 euro a 1.000 euro;
    • condizionato il mutamento d'uso ammesso per gli interventi di ristrutturazione edilizia, attuati anche in aree industriali dismesse, e con permesso di costruire anche in deroga: non deve comportare aumento della superficie coperta;
    • sostituito tutto il comma 2 dell'articolo 15 del testo unico edilizia;
    • soppresse le modifiche al primo comma e al comma 2.bis dell'art. 16 del testo unico edilizia;
    • al comma 4 del medesimo articolo 16 aggiunta una ulteriore lettera d-ter e aggiunto il comma 4-bis;
    • obbligo per le regioni di adeguare la propria legislazione ai nuovi principi approvati;
    • aggiunti i commi 4-bis, 4-ter e 4-quater dell'art. 31 relativo agli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali.
  • inserito il comma 1-sexies all'art. 4 del testo unico edilizia, relativo al regolamento edilizio, contenente la previsione del regolamento unico edilizio, o regolamento edilizio-tipo.

Seguiranno a breve dei commenti Tecnojus in merito alle suddette novelle.

06.11.2014

Romolo Balasso

News - decreto legge 12 settembre 2014, n. 133: "sblocca Italia"

Modificato (ancora) il testo unico edilizia, d.p.r. n. 380/2001

In Gazzetta Ufficaiale n. 212 del 12 settembre 2014 il decreto legge n. 133 avente per oggetto Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplifcazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive (in vigore dal 13 settembre, da convertire in legge entro 60 giorni).

Le novelle riguardano in particolare, per quanto di interesse:

  • il capo I, misure per la riapertura dei cantieri:
    • l'art. 2, semplificazioni procedurali per le infrastrutture strategiche affidate in concessione, modifica il d.lgs. 163/2006;
  • il capo II, misure per il potenzionamento delle reti autostradali e di telecomunicazioni:
    • l'art. 6 introduce il non assoggettamente ad autorizzazione paesaggistica l'installazione o la modifica di impianti di radiotelefonia mobile da eseguire su edifici o tralicci esistenti;
  • il capo III, misure urgenti in materia ambientale e per la mitigazione del dissesto idrogeologico:
    • l'art. 8 interviene ancora sulle terre e rocce da scavo;
  • il capo IV, misure per la semplificazione burocratica:
    • l'art 9 detta disposizioni relativi agli interventi di estrema urgenza in materia di vincolo idrogeologico, di normativa antisismica e di messa in siscurezza degli edifici scolastici e dell'Alta formazione artistica, musicale e coreutica - ADAM
  • Il capo V del predetto decreto è dedicato alle misure per il rilancio dell'edilizia:
    • art. 17, semplificazioni ed altre misure in materia edilizia, con le modifiche al testo unico edilizia.

Tra le modifiche del testo unico edilizia, quella di maggior rilievo sembra riguardare la definizione dell'intervento edilizio di manutenzione straordinaria, per il fatto che può risultare oneroso.

Infatti, oltre allo sdoppiamento dell'intervento, avvenuto con legge 22 maggio 2010, n. 73, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 marzo 2010, n. 40, come già accadeva per l'intervento di ristrutturazione edilizia, la manutenzione straordinaria è ora vincolata alla non alterazione della volumetria complessiva degli edifici e può ricomprendere interventi consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonchè del carico urbanistico purchè non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l'originaria destinazione d'uso.

Di conseguenza, interessando il carico urbanistico, quale condizione necessaria per l'onerosità del titolo abilitativo edilizio, il Governo è dovuto interventire anche all'art. 17, relativo alla riduzione o esonero dal contributo di costruzione (nel caso si specie, la novella limita l'onerosità alla commisurazione dell'incidenza delle sole opere di urbanizzazione).

06.10.2014

Romolo Balasso

Commento - Regione Veneto, legge regionale 25-09-2014, n. 28

Sulla modifica dell'art. 79-bis della l.r. n. 61/85 relativo alle cadute dall'alto

A seguito di quanto osservato in fine della news precedente con la quale si è data notizia della pubblicazione della legge in commento, si offrono le considerazioni a seguire.

Considerazioni generali

Con la legge in commento il Consiglio regionale del Veneto ha modificato l’art. 79 bis della L.R. n. 61/85, introdotto con la L.R. n. 4/2008, sopprimendo l’espressione “, anche nella successiva fase di manutenzione,” dal primo comma.

La relazione del presentatore, motiva la legge nel ritenere l’imposizione di installare nell’edificio dei dispositivi in quota a carattere permanente che, oltre a non essere necessari ai fini della sicurezza, comportano inutili costi aggiuntivi nonché, spesso, anche una vera e propria deturpazione estetica dell’edificio.

In effetti, se per dispositivi in quota a carattere permanente ci si riferisce all’obbligo di scale esterne, laddove non risultassero possibili quelle interne, oppure l’installazione di parapetti permanenti in copertura, specie se a falde inclinate, il risultato estetico è verosimilmente compromesso.

Del resto, il provvedimento approvato nel 2008 aveva diviso l’opinione tra sostenitori e detrattori più sugli aspetti di dettaglio (sul come) che sulla finalità da perseguire (il cosa): garantire la sicurezza nei successivi lavori di manutenzione in quota degli edifici di nuova costruzione oppure di quelli esistenti oggetto di determinati lavori edilizi.

I sostenitori della norma, asserivano la sua utilità per il fatto che la predisposizione dei dispositivi tecnici permanenti di accesso, transito ed esecuzione, anche se parte di una misura di prevenzione e di protezione individuale contro il rischio di caduta dall’alto, consentiva agli operatori di integrare la misura stessa solamente con l’utilizzo di DPI anticaduta, soprattutto per lavori in quota semplici e di breve durata.

Il ragionamento si reggeva sul convincimento che per tali semplici lavori e di breve durata non si sarebbero adottate le usuali misure preventive e protettive temporanee (es. ponteggi, parapetti provvisori, ecc.), in quanto eccessivamente onerose.

I detrattori, invece, ritenevano che non tutte le misure, specie quelle di accesso, dovevano essere permanenti oltre al fatto che, essendo una norma sganciata dalla valutazione dei rischi, consentiva l’uso delle misure individuali anche da parte di persone non addestrate, diventando esse stesse fonte di rischio.

In altre parole, i detrattori dell’art. 79 bis, si rivolgevano ad alcune singole disposizioni e non alle finalità e alle necessità-esigenze a cui dare risposta, contestando la scarsa qualità redazionale dell’articolato.

L’opportunità di obbligare misure preventive e protettive in dotazione all’opera per lo svolgimento di successivi lavori di manutenzione in quota, specie su coperture, è generalmente condivisa in ragione della gravità del rischio caduta dall’alto, anche in termini di frequenza statistica.

Che le misure preventive e protettive in dotazione all’opera contro le cadute dall’alto siano fondamentalmente di tipo individuale, sembra un fatto altrettanto condiviso laddove “coprono” tutti quei lavori in quota di modesta entità e di breve durata.

Innegabile, sul piano dei costi e in termini generali per lavori semplici e di breve durata, l’economicità di un sistema individuale anticaduta rispetto ad un sistema collettivo, specie se rapportato agli oneri di allestimento di un ponteggio perimetrale lungo tutti i bordi di possibile caduta, oppure al costo di installazione di parapetti temporanei sui medesimi bordi (sistemi che, escludendo il colmo e le falde eventualmente non interessate dai lavori, determinano un rischio residuale).

Innegabili, altresì, i vantaggi “estetici”, in quanto i dispositivi di ancoraggio “permanenti” per DPI anticaduta sono scarsamente impattanti rispetto ai parapetti fissi, e sicuramente meno impattanti di altre opere in copertura quali, ad esempio, i pannelli solari o fotovoltaici non integrati, antenne paraboliche e via elencando.

Indubbiamente la norma Veneta aveva bisogno di essere modificata, la novella apportata, però, potrebbe non essere quella necessaria o auspicata in ragione delle considerazioni particolari che seguono.

Considerazioni particolari

L’espressione espunta dal primo comma già a suo tempo aveva fatto discutere perché non si riusciva a capire quell’“anche nella successiva fase di manutenzione”, giacché la rubrica dell’articolo si riferisce alle misure preventive e protettive da predisporre negli edifici per l'accesso, il transito e l'esecuzione dei lavori di manutenzione in quota in condizioni di sicurezza.

Infatti, logica vorrebbe che questi lavori di manutenzione in quota siano necessariamente successivi alla realizzazione di di interventi edilizi che riguardano nuove costruzioni o edifici esistenti (che non siano quelli manutentivi), quale campo di applicazione dell'obbligo di allegare la documentazione richiesta, anche perchè i cantieri temporanei o mobili già risultano specificatamente disciplinati dalla normativa nazionale.

Gli interpreti più accorti ritenevano che si trattasse di una sorta di intercalare o di un rafforzativo; come dire che le idonee misure di sicurezza sono dovute non solo in fase costruttiva/realizzativa dell’intervento edilizio (alle quali già aveva provveduto il legislatore nazionale) bensì “anche” per i successivi lavori di manutenzione in quota prevedibili sull’edificio (a cui provvedeva il legislatore regionale).

Tale interpretazione troverebbe fondamento sul fatto che:

  • le idonee misure preventive e protettive richieste dalla legge ed elaborate con DGR (dapprima la 2274/2009 poi la 97/2012), davano e danno evidenza che si tratta di misure in dotazione all’opera di anticipazione di quelle da inserire nel fascicolo dell’opera (cfr. cap. 3), quindi relative ai prevedibili lavori manutentivi da svolgere successivamente;
  • le misure di prevenzione e di protezione anticaduta in fase di cantiere edile sono regolate specificatamente dal titolo IV del d.lgs. 81/2008 e, soprattutto, non sono ne possono essere di tipo permanente, trattandosi di un cantiere temporaneo.

Pertanto, la stesura del primo comma poteva sembrare una formulazione infelice per dire quanto affermato in rubrica dell’art. 79 bis e cioè che i progetti relativi agli interventi edilizi che riguardano nuove costruzioni o edifici esistenti devono prevedere, nella documentazione allegata alla richiesta al titolo abilitativo o alla denuncia d’inizio attività, idonee misure preventive e protettive che consentano l’accesso, il transito e l’esecuzione dei lavori di manutenzione in quota in condizioni di sicurezza.

In questa logica, quanto soppresso con l.r. n. 28/2014 potrebbe essere indifferente, nel senso che, considerando la rubrica dell’articolo (rimasta invariata), le misure in questione da prevedere nei progetti di taluni interventi edilizi non sarebbero quelle relative al cantiere temporaneo o mobile già regolate dalla norma statale, bensì riguarderebbero i lavori di manutenzione in quota prevedibili sull’opera, quindi successivi all’intervento edilizio oggetto di titolo abilitativo.

Ovviamente si dovrà attendere la riformulazione delle istruzioni tecniche regionali con una prossima DGR.  Ad ogni modo, qualora l’articolo 79-bis della l.r. n. 61/85 non dovesse riguardare i successivi lavori di manutenzione in quota bensì i lavori relativi all’intervento edilizio oggetto del titolo abilitativo, si rendono opportune delle riflessioni.

Innanzitutto, il legislatore regionale dovrebbe spiegare come si coordinano rubrica, che si riferisce ai lavori di manutenzione in quota, e l’articolato, specie del primo comma, che si riferisce agli interventi di nuova costruzione e su esistente.

Poi, si deve osservare che qualsiasi cantiere temporaneo o mobile soggiace alle disposizioni del d.lgs. n. 81/2008, circa le modalità ed i contenuti dei vari obblighi, considerato che la sicurezza deve essere:

  • pianificata dall’appaltatore (POS) nel caso in cui i lavori vengono svolti da una sola impresa;
  • pianificata sia da un Coordinatore per la sicurezza (PSC) designato dal Committente nel caso in cui i lavori vengono svolti da più imprese, anche non contemporaneamente presenti, sia dalle imprese affidatarie/esecutrici (POS).

Di conseguenza, non sarebbe comprensibile, anche in termini di economicità dei procedimenti, quale utilità avrebbe l’intervento legislativo regionale nell’imporre obblighi aggiuntivi in materia di sicurezza cantieri, coinvolgendo addirittura il progettista dell’intervento edilizio e legando le misure al rilascio del provvedimento abilitativo o all'efficacia della DIA.

Se così fosse, il legislatore regionale del Veneto “appesantirebbe” il procedimento amministrativo del titolo abilitativo edilizio per perseguire finalità di prevenzione già oggetto di specifica normativa nazionale.

La novella legislativa rischierebbe di complicare i procedimenti (già complessi), per il fatto che le idonee misure preventive e protettive regionali, riguardanti il cantiere (e non i successivi lavori di manutenzione in quota), sono condizione di legittimità dell’intervento, e, vieppiù, sarebbero, fondamentalmente:

  • una anticipazione del PSC del Coordinatore per la sicurezza, nel caso in cui l’intervento richiedesse più imprese,
  • ovvero una sorta di nuovo piano della sicurezza attribuito alla competenza del progettista, nel caso in cui i lavori dovessero essere svolti da una sola impresa o da lavoratori autonomi.

Così intervenendo, il legislatore regionale sovrapporrebbe le proprie misure “oggettuali” con le misure nazionali correlate alla valutazione del rischio, anche in ragione dei fattori causali “organizzativi” e “soggettivi” delle imprese/lavoratori, e soprattutto, rischia di legare PSC e/o POS alla legittimità/efficacia del titolo abilitativo edilizio.

L’aspetto di complicazione di maggior rilievo, infatti, si ritiene possa riguardare la variazione delle misure di prevenzione e di protezione in fase esecutiva, per il fatto che dovrebbe costituire variante anche al titolo abilitativo che legittimano o rendono efficace, varianti che rientrerebbero nelle modalità esecutive del titolo abilitativo stesso e quindi determinanti la responsabilità penale di cui all’art. 44, comma 1, lettera a) del testo unico edilizia.

È risaputo che la legislazione nazionale in materia di tutela della salute e della sicurezza nei cantieri temporanei o mobili ha delle aree grigie, nel senso che per i lavori edili svolti da uno o più lavoratori autonomi, anziché da imprese, detta tutela è “limitata” ad alcuni obblighi del committente (cfr. art. 90, comma 9), ovvero alla sola verifica dell’idoneità tecnico-professionale in relazione alle funzioni e ai lavori da affidare.

In questo caso, quindi, sarebbe auspicabile l’intervento legislativo regionale, soprattutto per gli interventi successivi di manutenzione in quota, semplici e/o di breve durata, prescrivendo l’adozione dei dispositivi fissi/permanenti di ancoraggio relativi ad un sistema individuale di protezione contro le cadute (cfr. EN 363:2008).

01.10.2014

Romolo Balasso

News - Regione Veneto, il progetto di legge n. 415/2014 diventa legge n. 28/2014

Modificato l'art. 79-bis della l.r. n. 61/85 relativo alle cadute dall'alto

Nel marzo 2014 è stato presentato al Consiglio regionale il progetto di legge n. 415 avente ad oggetto "Modifica dell'articolo 79 bis della legge regionale 27 giugno 1985, n. 61 "Norme per l'assetto e l'uso del territorio", come aggiunto dall'articolo 12 della legge regionale 26 giugno 2008, n. 4 "Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2007 in materia di governo del territorio, parchi e protezione della natura, edilizia residenziale pubblica, mobilità e infrastrutture".

Detto progetto di legge, approvato all'unanimità dalla Commissione consiliare il giorno 16 settembre, è stato definitivamente approvato dal Consiglio in data 17 settembre, diventando legge 25 settembre 2014, n. 28, pubblicata nel BUR n. 94 del 30 settembre 2014.

Questo il testo di legge:

1. Al comma 1 dell'articolo 79 bis della legge regionale 27 giugno 1985, n. 61, le parole: ",anche nella successiva fase di manutenzione,", sono soppresse.

2. La giunta regionale adegua le istruzioni tecniche sulle misure preventive e protettive degli interventi edilizi, di cui al comma dell'art. 79 bis della legge regionale 27 giugno 1985, n. 61, alle disposizioni recate dal comma 1.

3. L'articolo 79 bis della regionale 27 giugno 1985, n. 61, come modificato dal comma 1, si applica anche ai procedimenti e ai lavori in corso alla data della sua entrata in vigore.

L'entrata in vigore è prevista per il giorno successivo alla sua pubblicazione nel BUR, quindi dal 1 ottobre 2014.

Il testo approvato, è diverso da quello presentato, in quanto l'espressione soppressa non è stata sostituita con l'espressione "per tutta la durata dei lavori".

Questi i motivi riportati nella relazione del progetto di legge approvato:

L’articolo 79 bis della legge regionale 27 giungo 1985, n. 61, impone che i progetti degli interventi edilizi relativi a nuove costruzioni o ad edifici esistenti debbano comprendere tra la documentazione allegata alla richiesta relativa al titolo abilitativo o alla denuncia d’inizio attività, “idonee misure preventive e protettive che consentano, anche nella successiva fase di manutenzione, l’accesso, il transito e l’esecuzione dei lavori in quota in condizioni di sicurezza”.

Si è potuto verificare che Ia succitata norma laddove, al comma 1, specifica “anche nella successiva fase di manutenzione”, impone di fatto al progettista e al costruttore di installare nell’edificio dei dispositivi in quota a carattere permanente che, oltre a non essere necessari ai fini della sicurezza, comportano inutili costi aggiuntivi nonché, spesso, anche una vera propria deturpazione estetica dell’edificio.

Poiché la “ratio” delle norme in materia di sicurezza è, all’evidenza, quella di garantire la sicurezza dei lavoratori, si ritiene di modificare la norma eliminando l’obbligo di mantenere stabilmente tali apparati di sicurezza quando non ve ne sia bisogno, ovvero quando non ci siano lavori in corso.  

omissis

Anche la relazione al Consiglio regionale pubblicata nel BUR è del medesimo tenore:

Si è potuto verificare che la succitata norma laddove, al comma 1, specifica “ anche nella successiva fase di manutenzione”, impone di fatto al progettista e al costruttore di installare nell’edificio dei dispositivi in quota a carattere permanente che, oltre a non essere  necessari ai fini della sicurezza, comportano inutili costi aggiuntivi nonché, spesso, anche una vera propria deturpazione estetica dell’edificio.

Poiché la “ratio” delle norme in materia di sicurezza è, all’evidenza,  quella di garantire la sicurezza dei lavoratori, si ritiene di modificare la norma eliminando l’obbligo di mantenere stabilmente tali apparati di sicurezza quando non ve ne sia bisogno, ovvero quando non ci siano lavori in corso.

Dalle relazioni, di presentazione del disegno di legge e al Consiglio regionale, come da più parti ritenuto, sembra che l’intento legislativo sia quello di “limitare” le misure alla sola fase del cantiere edile e, soprattutto, di disobbligare l’installazione di dispositivi in quota a carattere permanente.

Pur in attesa delle modifiche alle istruzioni tecniche (che, presumibilmente, dovrebbero, quantomeno, rendere facoltativi i dispositivi anticaduta permanenti), risulta evidente che la modifica apportata non sembra così pacifica come sembrerebbe a caldo. In merito il nostro Centro Studi sta approntando un approfondimento.

30.9.2014

Romolo Balasso

Commenti/Approfondimenti - circolari "piano casa ter" della Regione Veneto

Si applica solo per coloro che hanno esaurito le capacità edificatorie?

Nelle circolari regionali sul c.d. "piano casa" (l.r. 14/2009) ter della Regione Veneto (il plurale è dovuto perchè, sembrerà strano, come l'estate che stiamo vivendo, ma in Veneto abbiamo una circolare della Giunta Regionale del 25 marzo - DGR n. 24/CR, e una circolare - con aggiunte - della Seconda Commissione consiliare del 2 luglio 2014), si leggono a commento dell'art. 6, relativo al titolo abilitativo edilizio e procedimento, peraltro non oggetto di modifiche da parte della l.r. n. 32/2013 nè della precedente l.r. n. 13/2011, queste frasi:

...si ritiene comunque opportuno integrare tali osservazioni con alcune precisazioni in ordine alla relazione tra le disposizioni del "piano casa" e la normativa contenuta negli strumenti urbanistici comunali.

.. In altri termini la legge prevale non su tutte le disposizioni, bensì solo su quelle che contrastano con i contenuti della legge medesima con l'ovvia e logica conseguenza che le norme dei regolamenti e degli strumenti urbanistici non in contrasto con la legge continuano ad applicarsi.

... Si deve tenere presente che la deroga agli strumenti urbanistici e regolamenti edilizi vigenti, per sua natura, si applica solo qualora non risulti possibile realizzare l'intervento oggetto di richiesta nel rispetto degli strumenti e dei regolamenti suddetti.

Commento a caldo:

si tratta di affermazioni "bomba" sia sul piano logico che "concettuale", tanto che potrebbero generare dei contraccolpi sul piano pratico al punto da "intralciare" il soddisfacimento delle finalità perseguite (le norme dovrebbero assoggettare a regola le finalità da perseguire)

In riferimento alle suddette affermazioni, ritengo che vi siano almeno 2 questioni meritevoli di approfondimento, come 2 sono le premesse da fare:

  • la precedente circolare n. 1/2011 (BUR 89/2011), che risulta "abrogata" dalla nuova, chiamava l'ampliamento in deroga "bonus volumetrico", tanto che precisava "Gli interventi del "piano casa" non consumano la potenzialità edificatoria prevista dagli strumenti urbanistici vigenti: pertanto, rimane ferma la possibilità di ampliamenti ulteriori, rispetto a quelli della legge regionale n. 14/2009, eventualmente consentiti in base a tali strumenti".
    • Sembrava tutto chiaro: l'ampliamento in deroga è di tipo premiale (un bonus), in quanto strumentale alla finalità della legge di offrire ai cittadini, a tutti, indistintamente, la possibilità di avviare attività edilizia nel periodo temporale di efficacia della legge, a sostegno del settore edilizio in questo periodo di (perdurante) crisi.
  • il commento dell'art. 2 da parte delle nuove circolari asserisce che "Il comma 1 dispone che gli interventi edilizi di ampliamento degli edifici al 31 ottobre 2013 siano realizzati, come in passato, in deroga alle previsioni dei regolamenti comunali e degli strumenti urbanistici e territoriali comunali, regionali e provinciali".
    • Tutto meno chiaro: siccome le circolari precedenti sono state cancellate, ora il termine "bonus" viene riferito ai soli incrementi volumetrici possibili per conseguire altre finalità: energetica e sismica.
    • Non riuscendo a trovare "la spiegazione concettuale" sull'ampliamento in deroga come quantità premiale, o bonus, così come detto nel punto precedente, il concetto di deroga sembra poter assumere altro e diverso significato.
    • Infatti, questo sarebbe il caso delle disposizioni oggi in commento-approfondimento.

Primo commento-approfondimento:

  1. L'affermazione secondo la quale il piano casa deroga solo le disposizioni regolamentari comunali e quelle di pianificazione che sono con esso in contrasto, appare sibillina perchè è compito arduo, per non dire impossibile. Lecito chiedersi:
    1. quando una disposizione locale potrà essere ritenuta in contrasto con i contenuti del piano casa?
    2. quando il progettista potrà asseverare la DIA (sostitutiva del permesso di costruire) con la necessaria tranquillità certo di aver osservato le disposizioni locali non derogate dal piano casa?
  2. A mio parere sarebbe stata più "logica" (pertinente) specificare le deroghe ammissibili.
  3. Se la legge "piano casa" rimane essere una legge non urbanistico-edilizia, pur incidendo su queste discipline, la deroga si qualificherebbe come lo "strumento" scelto dal legislatore regionale per consentire il perseguimento delle finalità date, sia di tipo generale (il sostegno al settore edilizio), sia di tipo particolare (miglioramenti, incentivazioni, favori, ecc.).
  4. Una deroga che non può essere tout-court per il fatto che le normative, nei loro livelli gerarchici, anche tra materie e/o fonti, perseguono tutele pubblicistiche differenziate quanto:
    1. a beni giuridici essenziali ed indisponibili, quali sono la sicurezza-incolumità pubblica e la salute;
    2. ad interessi collettivi e generali di vario tipo, quali sono la fruibilità senza barriere, l'efficienza energetica, la tutela ambientale (scarichi, emissioni, ecc.) e via elencando.
  5. Sembrava più "logico", a mio parere, precisare che, laddove necessario, la deroga opera "solo" in senso urbanistico. In quanto riguardante una quantità (bonus/premio volumetrico, o quel che è) e/o qualche modalità realizzativa, le deroghe ammissibili potevano essere benissimo elencate puntualmente; forse l'elenco sarebbe poco più lungo del seguente:
    1. applicazione su tutte le zone territoriali omogenee, nei limiti e nei modi previsti, fatte le debite esclusioni (art. 9);
    2. deroga alla volumetria massima edificabile-assentita (indice fondiario/territoriale);
    3. deroga ai rapporti di copertura massimi assentiti;
    4. deroga alle distanze "urbanistiche", relative cioè agli assetti territoriali, quali sono le distanze dai confini di proprietà o dai confini di zona, oppure anche le distanze tra fabbricati/costruzion maggiori di quelle previste da fonti statali inderogabili;
    5. deroga alle altezze "urbanistiche", relative agli assetti territoriali, che non siano oggetto di limitazione massima da parte di fonte primaria (art. 8 dm 1444/68), fatte salve le deroghe ammissibili di recente previsione legislativa;
  6. Infatti, un "ampliamento" potrebbe essere inibito solo da poche disposizioni, oppure essere "normativamente" consentito solo in via teorica ma non anche pratica per l'assenza (in loco) di distanze, o per mancanza di altezze, o per il fatto che non risulta consentito per la zona territoriale nel quale ricade l'edificio da ampliare.
  7. Evidente e scontato (per non dire banale) affermare che l'ampliamento deve sempre garantire e soddisfare, in termini esigenziali-prestazionali, le tutele pubblicistiche inerenti la sicurezza (statica, impiantistica, d'uso, ecc.), la salute (salubrità ed igiene), il superamento/eliminazione delle barriere architettoniche nei livelli previsti, l'efficienza energetica, i corpi idrici, ecc..
  8. In altri termini, la specialità della legge, avrebbe dovuto "rimuovere" in termini specifici quei limiti legali di natura urbanistica e/o di natura edilizia (quali, ad esempio, procedimenti amministrativi, onerosità dell'intervento) che risultano, dopo attenta analisi, di ostacolo al perseguimento delle finalità date, ovvero che consentono di garantire la premialità scelta come mezzo per fronteggiare la crisi del settore.

Secondo commento/approfondimento:

  1. L'assenza nelle nuove circolari regionali del concetto di "deroga" come "bonus", e cioè di quantità premiale in aggiunta a quella eventualmente ancora edificabile in base agli indici di zona, unita alla precisazione che la deroga è per sua natura relativa a tutte le disposizioni che non consentirebbero l'intervento, porterebbe a ritenere, come sembra avvenga in qualche comune, che il piano casa trovi applicazione, fondamentalmente, soltanto nei casi di esaurimento della capacità edificatoria di piano, o in quei casi in cui l'esiguità di quella residua non consente un intervento di ampliamento giustificativo di costi e utilità.
  2. In questo modo, a mio parere, il piano casa cambierebbe la sua "originaria" filosofia (descritta nel primo commento):
    1. sarebbe una legge urbanistico-edilizia;
    2. non sarebbe erga omnes, nel senso che non darebbe a tutti i cittadini veneti la medesima possibilità, bensì solo a coloro che si ritrovano impossibilitati a realizzare un ampliamento con le normative ordinarie.
  3. A prescindere da possibili sviamenti, a mio parere sarebbe stato fondamentale ritrovare spiegato nelle circolari il concetto di deroga assunto come mezzo per raggiungere le finalità perseguite, come già era stato fatto con la circolare 1/2011.
  4. Apparare ragionevole pensare che il sostegno al settore edilizio, attraverso l'agevolazione di interventi edilizi che non accadrebbero da soli, non risiedano nelle esaurite capacità edificatorie esistenti, bensì in una capacità edificatoria extra, dunque incentivante; le attività edilizie di sostegno al settore, oggi rallentate o bloccate non per motivi urbanistici (esaurimento delle capacità edificatorie) bensì per l'incertezza economico-finanziaria, per la correlata crisi occupazionale e reddittuale, per le paure di ennesime tassazioni sul bene casa ecc., possono accadere riconoscendo un "premio", costituito da un "quid" in più in termini quantitativi e/o da un "quid" in meno in termini di costi (contributo di costruzione).
  5. "Confinare" l'applicazione del piano casa alla natura propria del concetto di deroga, quindi applicabile nei soli casi di esaurimento indici edificatori, usando una espressione delle circolari, mi semberebbe una lettura della legge non costituzionalmente orientata (art.3), visto che si premierebbero doppiamente delle situazioni "limite" ovvero "fuori limite":
    1. consentendo una ulteriore capacità edificatoria a chi l'ha esaurita oppure ampiamente superata, aumentando il divario tra ammissibile e realizzata (la legge calcola l'ampliamento sul volume esistente e non sulla capacità edificatoria massima ammessa, per cui, ad esempio, si amplierebbe un edificio di 1500 mc insorgente su zona-lotto con volume massimo ammissibile di 900 mc);
    2. scontando e/o esentando l'intervento dal contributo di costruzione (cfr. art. 8: riduzione del 60% del contributo di costruzione di cui al comma 1; esenzione di cui al comma 1.bis, lettera a)).
  6. Inoltre, se così fosse, e cioè se il piano casa non riguardasse un bonus, una premialità che non pregiudica le capacità edificatorie in essere, spendibili in un secondo momento, a mio parere si profilerebbero altri dubbi sulla sua costituzionalità per il fatto che:
    1. si creerebbe una disparità tra i nuovi beneficiari e coloro che hanno già applicato il piano casa n. 14/09 nelle due passate edizioni, in quanto la precedente circolare 1/2011 precisava che si facevano salve le potenzialità edificatorie in essere;
    2. si andrebbe in violazione della norma gerarchica di principi statali fondamentali in materia urbanistica, quale materia di legislazione concorrente, che prevede tassativamente le deroghe "urbanistiche" ammissibili;
    3. si andrebbe in violazione della norma gerarchica di principi statali fondamentali in materia edilizia, quale materia di legislazione concorrente, che prevede tassativamente le deroghe "edilizie" ovvero le "scontistiche/esenzioni" in tema di contributo di costruzione.

Commento conclusivo:

Le precisazioni delle "nuove" circolari regionali riferite all'art. 2, laddove si dice che l'ampliamento in deroga è da realizzarsi come in passato, e le argomentazioni a commento svolte sopra sulle affermazioni a commento dell'art. 6, portano a ritenere che la frase sulla natura della deroga non possa essere intesa in senso contrario alla finalità principale della legge: consentire a tutti i cittadini veneti, indistintamente dalle condizioni normative e di fatto in cui si ritrovano, di poter essere premiati con quantità edilizie aggiuntive, calcolate in un certo modo (percentuale su esistente), qualora diano avvio ad attività edilizie in questo momento storico, quantità che, fermo restando le tutele generali ed essenziali, vengono rese possibili con eventuale deroga alle disposizioni normative locali, laddove ne impedissero la concreta realizzazione, ovvero con una sorta di "credito di deroga" per il futuro, nel senso che l'ampliamento premiale piano casa è "trasparente" agli indici di zona sui quali sono stati dimensionate le capacità insediative di piano, per cui rimangono impregiudicati i diritti edificatori previsti nella normativa urbanistico-edilizia comunale.

8.8.2014

Romolo Balasso

Commenti/Approfondimenti - disciplina dell'attività edilizia

Semplificazione: quante e quali norme per la disciplina dell'attività edilizia?

Se la semplificazione è un obiettivo governativo-normativo, allora è fondamentale raggiungerlo in concreto, per cui è necessario poterlo "misurare".

La misurazione del raggiungimento dell'obiettivo sarebbe costituita dallo scarto tra quello che c'era prima con quello che subentra, scarto che dovrebbe essere, altrettanto necessariamente, riferito a specifici parametri di "miglioramento".

Così, ad esempio, un procedimento sarà semplificato se dovrà concludersi in un tempo inferiore rispetto al precedente; oppure se richiederà l'intervento-partecipazione di un numero minore di pubbliche amministrazioni (un numero minore di decisori), oppure, ancora, se avrà un numero minore di sub-procedimenti (es. per richiesta pareri interni/esterni, nulla osta, visti, ecc.).

Semplificazione, però, può anche essere la riunione in un unico testo normativo di tutte le disposizioni legislative e regolamentari su una determinata materia, oppure un numero minore di tali disposizioni normative, oppure ancora, un numero minore di soggetti normatori intervenienti sulla medesima materia (Stato, Regioni, Province, Comuni, Comunità, Enti, ecc.).

Semplificazione, inoltre, potrebbe anche essere una verifica-riordino degli obiettivi e degli strumenti-mezzi oggi esistenti per conseguirli (forse il vero fattore di complicazione).

Ragionevole e logico ritenere che la normativa altro non sia che lo strumento-mezzo (potere) di cui dispone il soggetto autoritativo per governare/amministrare per obiettivi (finalità-obiettivo necessariamente di tipo pubblicistico, generale e collettivo).

Gli obiettivi/finalità di questo tipo sembrano facilmente identificabili nel quadro normativo nazionale; per quanto attiene alla normativa che presiede l'attività edilizia, si riconosce:

  • la tutela di beni giuridici essenziali, indisponibili ai consociati, quali:
    • la salute e la sicurezza (di rango costituzionale: art. 32 e art. 41):
    • il patrimonio culturale, costituito dai beni culturali, dal paesaggio e beni paesaggistici (anch'esso di rango costituzionale: art. 9);
    • il territorio;
    • l'ambiente:
    • ecc..
  • la tutela di interessi generali/collettivi, quali:
    • l'efficienza/rendimento energetico;
    • eliminazione/superamento delle barriere architettoniche;
    • ecc..

Esiste dunque, nel nostro ordinamento giuridico, una normativa (leggi/regolamenti) orientata a tale sistema di tutele pubblicistiche. Senza pretesa di esaustività (e con soli riferimenti di norme nazionali):

  • la tutela della salute e della sicurezza viene perseguita attraverso specifiche norme, quali quelle:
    • igienico-sanitarie relative a:
      • superifici minime dei locali (cfr. DM 5.7.1975);
      • altezze interne minime (cfr. DM 5.7.1975);
      • superficie minima per illuminazione/ventialazione naturale (cfr. DM 5.7.1975);
      • requisiti acustici passivi degli edifici (cfr. legge 447/1995 e DPCM 5.12.1997, ...);
      • gradiente termo-igrometrico dei locali (cfr. DM 5.7.1975, d.lgs. 192/2005);
      • altre modalità costruttive per la vivibilità degli edifici e delle loro pertinenze (cfr. art. 4, d.p.r. 380/2001).
    • di sicurezza delle costruzioni (norme prestazionali, a requisito, anche delle modalità costruttive) sotto il profilo:
      • statico-strutturale, ordinario e antisismico (cfr. parte II, capo I, capo II e capo IV del d.p.r. 380/2001, DM 14.1.2008);
      • impiantistico (cfr. DM 37/2008);
      • antincendio (cfr. d.p.r. 151/2011 e vari DM);
      • idrogeologico (cfr. r.d.l. 3267/1923);
      • idrauilico (cfr. r.d. 523/1904);
      • d'uso (specie dei luoghi di lavoro, cfr. d.lgs. 81/08, titolo II e allegato IV);
      • di realizzazione/costruzione (cantiere, cfr. d.lgs. 81/08, titolo IV e relativi allegati).
  • la tuela del patrimonio culturale viene perseguita:
    • fondamentalmente con le disposizioni contenute nel d.lgs. 42/2004 ed atti/provvedimenti collegati (quali il d.p.r. 139/2010, il DPCM 12.12.2005).
    • normative sulle aree naturali/parchi (cfr. legge 394/1991).
  • il territorio viene tutelato fondamentalmente nell'assetto e nell'uso attraverso norme/strumenti (cfr. legge 1150/1942):
    • territoriali;
    • urbanistici:
      • generali;
      • attuativi.
  • la tutela dell'ambiente viene perseguita, per quanto attinente con l'attività edilizia attraverso la disciplina (cfr. d.lgs. 152/2006):
    • scarichi e fognature;
    • emissioni in atmosfera;
    • difesa dei corpi idrici e delle fonti di captazione;
  • la tutela dell'efficienza energetica, attraverso norme prestazionali (cfr. d.lgs. 192/2005, d.lgs. 115/2008, ecc.);
  • la tutela della fruibilità senza o con il superamento delle barriere architettoniche attraverso norme prestazionali (cfr. parte II, capo III, del d.p.r. 380/2001).

A queste normative specifiche, occorre aggiungere anche altre normative:

  • di settore aventi incidenza sull'attività edilizia, quali:
    • uso fonti energetiche alternative (solari, fotovoltaiche, ecc.);
    • protezione degli animali d'affezione (es. il Veneto ammette la realizzazione in deroga di recinti e strutture per gli animali d'affezione - ved. notizia sotto).
  • e quelle relative alle attività di controllo autoritativo quali quelle sui regimi giuridici degli interventi edilizi (attività edilizia libera, permesso di costruire, dia, scia, ecc.) e relativi procedimenti amministrativi.

Si tratta di un quadro normativo che, oltre allo statale, trova svolgimenti locali con leggi e regolamenti regionali, o provinciali, e locali (enti parco, ecc.), soprattutto comunali con gli strumenti urbanistici e relative norme tecniche di attuazione e i regolamenti edilizi comunali (il cui contenuto precipuo, rispetto a quanto disciplinava l'art. 33 della legge n. 1150/42, è ora sulle modalità costruttive, con particolare riguardo al rispetto delle normative tecnico-estetiche, igienico-sanitarie, di sicurezza e vivibilità degli immobili e delle pertinenze degli stessi - cfr. art. 4 del d.p.r. n. 380/2001).

Un quadro così caratterizzato non è affatto confortante sia per la complessità della materia sia per i fattori di complicazione fatti di intrecci, sovrapposizioni, settorialità ecc.; quindi, semplificare potrebbe anche significare l'eliminazione di fonti regolamentari, "riunendo" le disposizioni necessitanti esercizi unitari a livello nazionale in altra esistente (es. parte II del testo unico edilizia), controllandone la coerenza seconda una visione sistematica.

1.8.2014

Romolo Balasso

News e Commenti - Governo: dall'Italia semplice allo Sblocca Italia

Semplificazioni (necessarie) in materia edilizia: modulistiche e regolamenti

In aprile 2014 la stampa dava risalto alla notizia relativa alla volontà governativa di riformare la PA e di semplificare la burocrazia per "ridurre la babele di norme regionali e regolamenti comunali che rende incerte le autorizzazioni edilizie e lunghe le procedure" (ved. fonte: Il Sole 24 Ore del 27 aprile).

Niente di nuovo sotto il sole (anzi sotto la pioggia), visto che gli obiettivi (normativi) di semplificazione (intenti) non si contano oramai più, questo a partire sin dai primi anni 80 (caratterizzati dalla c.d. politica della "deregulation"), tanto a livello statale che regionale o provinciale (ved., ad esempio, i decreti "Nicolazzi" del 1981, la legge n. 241/90 sul procedimento amministrativo, l'introduzione della DIA edilizia, ecc.).

Eppure, nonostante tutto e tutti, si deve ancora parlare di semplificazione, oggi più che mai in considerazione del livello emergenziale raggiunto che richiede di intervenire su un costo pari a 4,4 miliardi di euro all'anno (ved. fonte: Governo, ministro per la semplificazione).

Oramai è ampiamente certo l'avvio del processo inverso del decentramento Stato-Regioni-Enti Locali, per recuperare la centralità almeno in quelli che devono risultare "esercizi unitari" su tutto il territorio nazionale.

In materia edilizia, si scriveva in aprile, sarà una semplificazione "in due tappe. Subito, i «modelli unici nazionali» per la presentazione della Scia e del permesso di costruire. In un secondo momento, quando sarà passata la riforma del titolo V della Costituzione che riporterà l'edilizia privata tra le competenze esclusive statali, un «regolamento edilizio unico nazionale», valido da Vipiteno a Lampedusa" (cfr. il citato articolo del 27 aprile 2014 sul Il Sole 24 Ore).

In effetti, il 18 giugno scorso il Governo annunciava l'accordo Italia semplice: moduli unificati per l'edilizia, per SCIA e Permesso di costruire (chissà perchè non anche per la DIA che, si ricorda, è istituto vigente disciplinato dall'art. 22, comma 3, del testo unico edilizia, in quanto alternativo o sostitutivo del permesso di costruire).

Di questi giorni (cfr. notizia su Edilizia e Territorio del 28 luglio o su Ediltecnico del 29 luglio), invece, la notizia del regolamento edilizio tipo nazionale.

Anche questa è "storia (oramai) vecchia" che si ripete e ritorna ciclicamente: molte le leggi regionali che prevedono il regolamento edilizio tipo o unificato (ved. ad esempio, le leggi regionali n. 23/1997 della Lombardia, n. 11/1998 della Valle D'Aosta, n. 33/1990 dell'Emilia Romagna, ecc.), diverse anche le iniziative recenti (ved. quella della Provincia di Roma).

Nonostante l'impegno governativo, alcune regioni hanno recentissimamente "completato" dei propri percorsi di semplificazione edilizia, come nel caso dell'Emilia Romagna (ved. Codice del governo del territorio, semplificazione disciplina edilizia).

Il regolamento edilizio, giova ricordare, è sempre stato, e lo è tuttora, uno degli strumenti normativi comunali di disciplina dell'attività edilizia, peraltro obbligatorio, ancorchè rientrante nell'autonomia normativa comunale (ai sensi dell'art. 3 del d.lgs. n. 267/2000, già legge 142/90).

Nella gerarchia delle fonti, il regolamento edilizio è un atto secondario subordinato alle fonti primarie regionali e nazionali, nell'ambito della c.d. legislazione concorrente (allo Stato compete la definizione dei principi fondamentali, alle Regioni di legiferare conformemente a tali principi), quale è quella edilizia in quanto rientrante nella materia di Governo del Territorio di cui all'art. 117 della Costituzione (cfr. sentenza della Corte Costituzionale n. 303/2003).

Eppure, gli operatori converranno sul fatto che leggi regionali e/o regolamenti edilizi comunali sono spesso inosservanti della gerarchia, addirittura risultano e permangono in palese contrasto con la normativa sovraordinata, nonostante gli sforzi della giurisprudenza, costituzionale in particolare.

Leggi regionali e regolamenti edilizi, tipo o non tipo, ripetono spesso, non senza proprie "personalizzazioni", discipline di fonti primarie ad essi prevalenti, quali la definizione degli interventi edilizi ed i regimi giuridici di subordinazione, per non parlare poi dei procedimenti amministrativi.

Evidentemente ci vorrebbero tante sentenze quanti sono i regolamenti edilizi o le leggi regionali inosservanti dei principi gerarchici, oppure qualche meccanismo legislativo tipico del common law (o del precedente giurisprudenziale) soprattutto laddove quel precedente mettesse in evidenza il principio legislativo violato ovvero il principio da osservare.

A questo, per completezza, si dovrebbero aggiungere altri due dati di fatto:

  • le "personali/locali" interpretazioni che vengono date ai dettati normativi, a prescindere dal loro rango, quindi anche nel caso in cui esistono regolamenti tipo e/o uniformi, perchè di uniforme servirebbe anche la loro relativa interpretazione, la quale non sembra opportuno possa "rifugiarsi" (e quindi "giustificarsi") nella riconosciuta discrezionalità amministrativa, in quanto verosimilmente protesa a correlare la fattispecie astratta con quella concreta (in questa evenienza è ragionevole presumere che la situazione non migliorerebbe);
  • le interpretazioni normativamente orientate non sono facilitate dai contrasti giurisprudenziali o dall'esistenza di differenti orientamenti giurisprudenziali, per cui le scelte non sarebbero prive di rischi, penalmente rilevanti, considerato che l'errore di diritto scusabile sussisterebbe solo se si trae la convinzione della correttezza dell'interpretazione normativa e, di conseguenza, della leiceità della propria condotta da un orientamento giurisprudenziale univoco e costante (cfr. Cass. Pen. n. 41318/2012).

Il fatto che si interviene in una materia tutelata penalmente, porta a sperare che ogni intervento semplificativo diretto non abbia future ricadute peggiorative indirette.

30.7.2014

Romolo Balasso

Giurisprudenza - S.C. di Cassazione penale, luglio 2014

Nozione di parete finestrata

Nella IV edizione del volume "Il regime delle distanze in edilizia" del marzo 2014, il capitolo 13 (di nuova redazione) lo abbiamo dedicato al riepilogo concettuale sistematico degli indirizzi giurisprudenziali sui vari concetti normativi.

Da pagina 304 è possibile consultare le diverse disposizioni della Giustizia Amministrativa (che fa cenno anche ad espressioni della Giustizia Ordinaria civile) sulla nozione di parete finestrata rilevante ai fini dell'osservanza delle distanze tra fabbricati di cui all'art. 9 del D.M. n. 1444/68.

L'11 luglio 2014 è interventuta anche la Cassazione Penale (confronta Lexambiente), la quale, nell'evidenziare che l'apertura di finestre costituisce modifica dei prospetti e, quindi, si tratta di intervento subordinato a permesso di costruire o a DIA a questo alternativa, asserisce che nella nozione di finestre rientrano sia le vedute che le luci.

Romolo Balasso

Commenti di Romolo Balasso architetto, presidente Tecnojus

Luci e ombre della riforma delle professioni intellettuali regolamentate

Dal 1 gennaio 2014 è entrata a pieno regime la "riforma" delle professioni intellettuali regolamentate (quelle con albo), inziata nel 2006 (con la legge n. 248) e "completata" nel 2011-2012 (con le leggi n. 148, n. 183 e n. 27 e relativi decreti attuativi quali il DPR n. 137 e il DM n. 140) anche se l'ultimo regolamento (quello c.d. "parametri bis" - DM 31.10.2013, n. 143) è stato pubblicato in GU il 20.12.2013 (GURI n. 298).

Infatti, dal 1 gennaio scatta l'obbligo di formazione continua e permanente (a crediti) nel modello disegnato dalla riforma e "variamente recepita" dalle "singole" professioni (o categorie professionali).

Navigando in rete (nei vari forum) si raccolgono diversi "malumori", specie su taluni obblighi (polizza RC e formazione continua), in quanto si traducono in un costo fisso aggiuntivo che arriva in un momento economico-finanziario particolarmente grave per (quasi) tutti, e per le professioni operanti nel settore edilizio in particolare.

In efffetti, nei momenti di crisi ci si aspettano interventi normativi e/o categoriali di "alleggerimento" e/o di "supporto" per consentire a tutti di fronteggiare la contingenza, e non interventi di "appesantimento", perchè anche nell'ambito professionale non sono i singoli provvedimenti a "pesare", ma, come spesso si invoca di questi tempi "è la somma che fa il totale!" (cfr. Totò e Fabrizi e i giovani d'oggi).

Come presidente del Centro Studi Tecnojus (ma anche come architetto libero professionista), su sollecitazione di diversi colleghi professionisti, ho curato alcuni approfondimenti sui predetti temi, in particolare sulle questioni emerse, per consentire, in questo inizio d'anno, alcune riflessioni su tali temi e questioni.

Per quanto riguarda le "nostre" professioni tecniche (architetti, ingegneri, geometri, periti, ecc.), i temi che ho individuato sono almeno i seguenti quattro:

  1. obbligo di formazione continua e permanente;
  2. obbligo di polizza assicurativa per la responsabilità civile professionale;
  3. obbligo di pattuire e determinare la misura del compenso professionale;
  4. l'incarico professionale: natura, contenuti e forma;

Romolo Balasso

Commento - d.lgs. 81/2008 e dpr 177/2011 (link articoli su bosettiegatti.eu)

Quale formazione per possedere i requisiti nel settore degli spazi confinati?

In materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, il legislatore nazionale, pur consapevole del forte ritardo accumulato per dare attuazione al "sistema di qualificazione delle imprese e dei lavoratori autonomi" di cui all'art. 27 del d.lgs. n. 81/2008, è "dovuto" intervenire con un provvedimento "provvisorio" per la qualificazione nel settore degli ambienti sospetti di inquinamento o confinati (cfr. d.p.r. n. 177/2011).

La qualificazione necessaria (nel senso di obbligatoria, cogente) per i soggetti che intendono svolgere qualsiasi attività lavorativa in detto settore, consiste nel possesso dei requisiti elencati dal regolamento (cfr. art. 2 del d.p.r. n. 177/2011), tra i quali:

d) avvenuta effettuazione di attività di informazione e formazione di tutto il personale, ivi compreso il datore di lavoro ove impiegato per attività lavorative in ambienti sospetti di inquinamento o confinati, specificatamente mirato alla conoscenza dei fattori di rischio propri di tali attività, oggetto di verifica di apprendimento e aggiornamento. I contenuti e le modalità della formazione di cui al periodo che precede sono individuati, compatibilmente con le previsioni di cui agli articoli 34 e 37 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, entro e non oltre 90 giorni dall'entrata in vigore del presente decreto, con accordo in Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentite le parti sociali;

Dunque, nessuna attività lavorativa nel settore degli ambienti sospetti di inquinamento o confinati può essere svolta da imprese e relativo personale o da lavoratori autonomi privi anche di uno solo dei requisiti previsti, ovvero privi della formazione svolta con contenuti e modalità individuati con accordo in Conferenza permanente (entro e non oltre 90 giorni dall'entrata in vigolre del presente decreto, ossia dal 23.11.2011 - sic!!!!!!).

Da una ricerca web emergono svariate offerte formative in materia, con orari e contenuti variabili (4 ore, 8 ore, 12 ore, 16 ore e più), ma nessuna di questa riconduce contenuti e modalità all'accordo previsto dal regolamento. Il perchè è presto detto: quell'accordo non esisterebbe (anzi, non esiste ancora).

Da questa "anomalia", alcuni interrogativi sorgono "spontanei" (per fare il verso ad una famosa espressione giornalistica):

  • ma la formazione richiesta dal regolamento è una formazione speciale aggiuntiva a quelle già disciplinate dal d.lgs. 81/2008 e relativi accordi in Conferenza permanente?
  • oppure rientra nella formazione specifica già disciplinata dal d.lgs. 81/08 e relativi accordi in Conferenza permanente?
  • ma la formazione effettuata con libertà di contenuti e modalità, vista l'assenza dell'accordo previsto, consente di soddisfare il requisito richiesto dal regolamento, ed è, quindi, da ritenersi "abilitante" allo svolgimento delle attività lavorative in ambienti sospetti di inquinamento e confinati?
  • il fatto che l'accordo non sia arrivato entro il termine dei 90 giorni, considerato quel "entro e non oltre" (espressione diversa, ad esempio, di quella riporata nel comma 2 dell'art. 37 del d.lgs. 81/08), è da ritenersi un termine "perentorio" trascorso il quale la Conferenza è privata del "potere" di definire contenuti e modalità, oppure rimane un termine "ordinatorio"?

Per Somain Italia s.p.a., la formazione in parola:

  • è una formazione speciale aggiuntiva. Infatti sembra ragionevole ritenere rientri nella formazione che il datore di lavoro deve assicurare, in modo sufficiente ed adeguata, in merito ai rischi specifici. Del resto, diretta appare l'analogia con la formazione prevista per l'uso dei DPI (cfr. art. 77, comma 4, lettera h, d.lgs. 81/08);
  • considerato l'uso di DPI di terza categoria (maschere per la respirazione, imbracature, cordini, ecc.), dovrà essere una formazione che integrerà, necessariamente:
  • è requisito imprescindibile per chi intende operare in ambienti sospetti di inquinamento o confinati, in quanto la formazione e l'addestramento correlato sono destinati ad incidere (modificare) i comportamenti ai fini della sicurezza;
  • è nelle responsabilità dei soggetti già gravati da obblighi di sicurezza (datori di lavoro, dirigenti, datori di lavoro committenti, committenti), con l'aggiunta dei lavoratori autonomi e dei componenti dell'impresa familiare (cfr. art. 21 d.lgs. 81/08).

Somain Italia s.p.a., intende proporre eventi formativi graduali e strutturati, dove le quantità orarie di formazione seguiranno i criteri già esistenti in materia, non ultimi quelli ripresi dalle linee guida della regione Emilia Romagna (che fanno riferimento al NIOSH (i cui documenti in materia vantano un'esperienza iniziata nel 1979).

La formazione Somain Italia, inoltre, è concepita nella logica del servizio per supportare i soggetti anche nell'assolvimento dei propri obblighi normativi.

 

News - sentenza Corte Costituzionale n. 300 del 11 dicembre 2013

Gli interventi edilizi nelle zone sismiche

Nel valutare la legittimità costituzionale di alcune disposizioni regionali del Friuli Venezia Giulia, la Consulta ribadisce che:

Occorre anzitutto premettere che questa Corte ha già chiarito, anche di recente (sentenze n. 101 del 2013 e n. 201 del 2012), che la disciplina degli interventi edilizi in zona sismica attiene alla materia della «protezione civile», di competenza concorrente, e non, come afferma la difesa regionale, a quella dell’«urbanistica» (di potestà primaria secondo lo statuto regionale), per la sua attinenza anche a profili di incolumità pubblica. Tale inquadramento – ha aggiunto la Corte nella citata pronunzia n. 101 del 2013 – «recentemente ribadito nella sentenza n. 64 del 2013, era peraltro già stato affermato nelle sentenze n. 254 del 2010 e n. 248 del 2009, in riferimento alla illegittimità di deroghe regionali alla normativa statale per l’edilizia in zone sismiche, ed in relazione al titolo competenziale di tale normativa: la Corte ha ritenuto che essa rientri nell’ambito del governo del territorio, nonché nella materia della protezione civile, per i profili concernenti “la tutela dell’incolumità pubblica” (sentenza n. 254 del 2010)».

Così chiarito l’ambito competenziale entro il quale deve essere esaminata la questione sottoposta all’esame della Corte, occorre ancora rilevare che la categoria degli “interventi di limitata importanza statica”, a cui fa riferimento la disposizione regionale impugnata, non è conosciuta dalla normativa statale: non se ne fa menzione nel citato d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), che pure, all’art. 3, è attento a classificare i diversi interventi edilizi all’interno di una specifica tassonomia; né la categoria utilizzata dal legislatore regionale è reperibile nella normativa tecnica, contenuta nel decreto del Ministro delle infrastrutture 14 gennaio 2008 (Approvazione delle nuove norme tecniche per le costruzioni). Dunque, già sotto questo profilo la legislazione regionale si discosta illegittimamente dalla normativa statale rilevante, perché introduce una categoria di interventi edilizi ignota alla legislazione statale.

In ogni caso, il vizio di illegittimità costituzionale si palesa alla luce della risolutiva considerazione che la disposizione impugnata si pone in contrasto con il principio fondamentale che orienta tutta la legislazione statale, che esige una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico. Infatti, con specifico riferimento al d.P.R. n. 380 del 2001, invocato quale parametro interposto nel presente giudizio, la Corte, nella sentenza n. 182 del 2006, ha affermato che l’«intento unificatore della legislazione statale è palesemente orientato ad esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche l’ambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela dell’incolumità pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi fondamentali». Analogo principio è ribadito nella recente sentenza n. 101 del 2013.

Pertanto, benché apparentemente l’impugnato art. 171 introduca una deroga soltanto in relazione a due specifiche previsioni della normativa statale [gli artt. 65 (R) e 93 (R) del d.P.R. n. 380 del 2001], in realtà la sua portata è più radicale e finisce per incidere, compromettendolo, sul principio fondamentale della necessaria vigilanza sugli interventi edilizi in zone sismiche. In ragione di ciò è irrilevante che l’impugnato art. 171 disponga che gli interventi edilizi «di limitata importanza statica» siano esenti soltanto dagli adempimenti di cui agli artt. 65 e 93 del d.P.R. n. 380 del 2001. Il suo effetto sostanziale, infatti, va oltre la deroga ai suddetti artt. 65 e 93 e consiste, piuttosto, nel sottrarre tali interventi edilizi «di limitata importanza statica» ad ogni forma di vigilanza pubblica. Infatti, i citati artt. 65 e 93 prescrivono gli obblighi minimi di segnalazione allo sportello unico, cosicché il legislatore regionale, esentando alcuni tipi di interventi edilizi dall’assolvimento di tali obblighi minimi, in realtà li esenta da qualsivoglia obbligo. La disposizione regionale impugnata consente, dunque, che determinati interventi edilizi in zona sismica siano effettuati senza che la pubblica autorità ne sia portata a conoscenza, precludendo a quest’ultima, a fortiori, qualunque forma di vigilanza su di essi.

Vale la pena ricordare che recentemente l’art. 3, comma 6, del decreto-legge 6 giugno 2012, n. 74 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici che hanno interessato il territorio delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e Rovigo, il 20 e il 29 maggio 2012), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 1° agosto 2012, n. 122, ha consentito – in relazione alle ricostruzioni e riparazioni delle abitazioni private – una deroga esplicita ad una serie di disposizioni, fra le quali gli artt. 93 e 94 del d.P.R. n. 380 del 2001. Tale deroga però, come ha rimarcato questa Corte nella sentenza n. 64 del 2013, è attuata, «non senza significato, proprio con disposizione statale, a conferma della necessità di quell’intervento unificatore più volte richiamato dalla giurisprudenza di questa Corte».

News - decreto legge 21-6-2013 n. 69 (decreto c.d. "del fare")

Converito in legge 9 agosto 2013, n. 98 (in vigore dal 21 agosto 2013)

Il decreto legge c.d. del fare è diventato legge con modifiche. Infatti è stata pubblicata la legge di conversione sulla Gazzetta Ufficiale del 20 agosto 2013, n. 194, supplemnto ordinario n. 63 con entrata in vigore dal 21 agosto 2013.

Gli articoli di maggior interesse, per le materie di studio di Tecnojus, sono:

  • titolo I:
    • capo III, misure per il rilancio delle infrastrutture;
  • titolo II, semplificazioni:
    • capo I: misure per la semplificazione amministrativa;
      • in particolare:
        • art. 30, semplificazioni in materia edilizia (in vigore dal 21 agosto - cfr. comma 6);
        • art. 31, semplificazione in materia di DURC;
        • art. 32, semplificazioni di adempimenti formali in materia di lavoro;
        • art. 38, disposizioni in materia di prevenzione incendi;
        • art. 39, disposizioni in materia di beni culturali;
        • art. 41, disposizioni in materia ambientale;
        • art. 41-bis, ulteriori disposizioni in materia di terre e rocce da scavo;
        • art. 49-ter, semplificazioni per i contratti pubblici.

 

News - Agenzia delle Entrate

Imposta di bollo sulla SCIA

L'agenzia delle entrate pubblica la Risoluzione n.24/E dell'8 aprile 2013.

 

Oggetto: Iposta di bollo - segnalazione certificata di inizio attività e altri atti previsti per l'esercizio di attività soggette alle visite e ai controlli di prevenzione incendi - Richiesta parere

SPECIALI REDAZIONALI TECNOJUS

attività edilizia libera: nuovo articolo 6 testo unico edilizia
Agenzia delle Entrate: agevolazioni fiscali in edilizia
legge 122/2010: SCIA e DIA in edilizia
d.p.r. 139/2010: autorizzazione paesaggistica con procedimento semplificato
il piano casa della Regione Veneto
 

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