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17/3/2020 Giurisprudenza commentata

Rimessa all'Adunanza Plenaria interpretazione art. 38 TUE

L'articolo 38 del testo unico edilizia, D.P.R. n. 380/2001, si occupa degli interventi eseguiti in base a permesso annullato, disponendo, al comma 1, che qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o la restituzione in pristino, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale applica una sanzione pecuniaria. Il comma 2, invece, stabilisce che l'integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria di cui all'art. 36.

La IV Sezione del Consiglio di Stato, con propria ordinanza del 11 marzo 2020, ha rimesso all'Adunanza Plenaria l'esame dei contrasti interpretativi rinvenuti in argomento, indicando i tre orientamenti presenti:

1) Un primo orientamento, che si è affermato nella più recente giurisprudenza della Sesta Sezione di questo Consiglio di Stato, dell’art. 38 sostiene un’interpretazione ampia, di favore per il privato autore dell’abuso. Ritiene infatti, in sintesi estrema, che la fiscalizzazione dell’abuso sarebbe possibile per ogni tipologia dell’abuso stesso, ossia a prescindere dal tipo, formale ovvero sostanziale, dei vizi che hanno portato all’annullamento dell’originario titolo, e quindi considera secondo logica l’istituto come un caso particolare di condono di una costruzione nella sostanza abusiva. Più nel dettaglio, anche in presenza di vizi sostanziali non emendabili del titolo annullato, il Comune prima di ordinare la rimessione in pristino dovrebbe verificare l'impossibilità a demolire, e ove la ritenesse, dovrebbe limitarsi ad applicare la sanzione pecuniaria; nel far ciò dovrebbe poi considerare rilevante non solo il caso di vera e propria impossibilità o grave difficoltà tecnica, ma anche quello in cui riconoscesse ragioni di equità o al limite anche di opportunità: in tal senso la più recente C.d.S. sez. VI 19 luglio 2019 n.5089, e in senso sostanzialmente conforme, fra le molte, C.d.S. sez. VI 28 novembre 2018 n.6753 e sez. VI 12 maggio 2014 n.2398.

2) Vi è poi un orientamento più restrittivo, secondo il quale la fiscalizzazione dell’abuso sarebbe possibile soltanto nel caso di vizi formali o procedurali non emendabili, mentre in ogni altro caso l’amministrazione dovrebbe senz’altro procedere a ordinare la rimessione in pristino; in altre parole, secondo tale orientamento, lo strumento in esame consente di superare i soli vizi non sostanziali della costruzione, e quindi non può operare con gli effetti di un condono: così in primo luogo la Corte costituzionale con la sentenza 11 giugno 2010 n.209, nonché nella giurisprudenza di questo Giudice le sentenze sez. VI 9 maggio 2016 n.1861 e per implicito sez. IV 16 marzo 2010 n.1535, ove si fa l’esempio pratico di un vizio formale consistito nella mancata predisposizione dello studio planivolumetrico previsto dalle norme tecniche di piano. Si ricorda poi per completezza che seguiva l’orientamento più restrittivo, se pure senza una motivazione approfondita, la costante giurisprudenza formatasi sull’art. 11 della l. 47/1985: fra le molte C.d.S. sez. VI 11 febbraio 2013 n.753, sez. V 22 maggio 2006 n.2960 e sez. V 12 ottobre 2001 n.5407.

3) Vi è infine un orientamento intermedio, che si discosta da quello restrittivo per ritenere possibile la fiscalizzazione, oltre che nei casi di vizio formale, anche nei casi di vizio sostanziale, però emendabile: anche in tal caso, non vi sarebbe la sanatoria di un abuso, perché esso verrebbe in concreto eliminato con le opportune modifiche del progetto prima del rilascio della sanatoria stessa, la quale si distinguerebbe dall’accertamento di conformità di cui all’art. 36 dello stesso T.U. 380/2001 per il fatto che qui non sarebbe richiesta la “doppia conformità”, ovvero non si richiederebbe il rispetto delle norme edilizie e urbanistiche vigenti sia al momento dell’abuso sia a quello successivo della sanatoria. In tal senso, sempre fra le molte, C.d.S. sez. VI 10 settembre 2015 n.4221, sez. VI 8 maggio 2014 n.2355 e sez. IV 17 settembre 2012 n.4923, ove si fa l’esempio pratico di un vizio sostanziale emendato, costituito dalla riduzione di altezza del fabbricato in modo da rispettare le norme tecniche di piano.

Romolo Balasso architetto

Presidente Tecnojus

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13/3/2020 Giurisprudenza commentata

Sentenza Consulta n. 30/2020: DM 1444/68 e parametro dell'altezza

Un’occasione mancata, ma sono salve la legge sul Piano Casa del Veneto e in particolare la modifica sull’altezza introdotta con L.R. 32/2013.

La sentenza della Corte Costituzionale n. 30/2020, depositata il 21.02.2020 (accessibile dal link a fondo articolo), è stata accolta favorevolmente dalla maggior parte delle Amministrazioni Comunali del Veneto e, in particolare, dalla Regione. Infatti, un’eventuale pronuncia negativa avrebbe messo a repentaglio molte situazioni venutesi a creare nel Veneto con l’applicazione del Piano Casa, specie nel periodo intercorrente tra il 2013 e il 2019, cioè nel periodo successivo all’introduzione del comma 8bis dell’art. 9 della L.R. n. 14 del 2009 (cfr. L.R. del 29 novembre 2013, n. 32).

In realtà, a parere dello scrivente, tale sentenza costituisce un’occasione mancata nel senso che è stata persa la possibilità di pronunciarsi su un argomento “nuovo” e interessante (peraltro in linea con la questione del consumo del suolo di cui anche alla recente Legge Regionale n. 14/2019) quale risulta essere quello sulle altezze.

In queste pagine avevamo già commentato l’ordinanza di rimessione del Consiglio di Stato, Sez. VI, domandandoci se era corretto che il parametro delle distanze soggiacesse ai criteri (e alla giurisprudenza formatasi in merito) riguardanti le distanze ed in particolare il D.M. 1444/1968.

La questione affrontata trascendeva il caso specifico del Comune di Castelfranco Veneto tanto da indurre sia l’ANCE Veneto che l’ANCI Veneto ad un intervento in causa (peraltro dichiarato inammissibile).

Se il bonus del 40%, previsto dal piano casa regionale, è stato fatto salvo, non si può dire che la pronuncia abbia fatto chiarezza sul modo di calcolarlo.

Dalla lettura della sentenza n. 944/2017 del TAR Veneto (da cui la vicenda prendeva le mosse) si comprendeva solo che gli interventi di ampliamento in base al Piano Casa, con modificazione delle altezze, sono ammissibili “fino al 40% dell’edificio esistente”. Come accennato nulla veniva spiegato sul modo di calcolo di questa percentuale che l’Amministrazione Comunale, previo parere della Regione Veneto, aveva inteso facente riferimento all’edificio dell’immobile più alto della zona (nella fattispecie, era quello dell’originario ricorrente al TAR contro la DIA presentata dall’impresa committente).

Ebbene, la Corte Costituzionale ha dichiarato inammissibili le questioni dell’illegittimità costituzionale dell’art. 9, comma 8bis della Legge della Regione Veneto 8 luglio 2009, n. 14, sollevate, in riferimento, all’art. 117, II comma, lettera L), e III comma della Costituzione, sollevate dal Consiglio di Stato, Sez. VI, con l’ordinanza 1 marzo 2019, iscritta n. 94 del Registro Ordinanze 2019.

Si è trattato di un modo per non affrontare nel merito i numerosi temi proposti sicché, ancora oggi, non vi è alcun pronunciamento della Corte Costituzionale in materia di altezze e, conseguentemente, non è dato sapere se il D.M. 1444 del 2 aprile 1968 costituisca, anche su questo tema, normativa inderogabile e prevalente come, invece, già espressamente (e in più occasioni) dichiarato dalla stessa Corte Costituzionale in materia di distanze.

Dopo un’ampia discussione riportata nel corpo della sentenza, il Giudice delle leggi ha accolto un’eccezione sollevata sostanzialmente da tutte le parti e, in particolare, dalla società ricorrente che aveva stigmatizzato l’inammissibilità delle questioni per difetto di rilevanza ai fini del thema decidendum.

Quindi, sintetizzando, la Corte ha considerato che il contenimento dell’intervento edilizio nei limiti di altezza di cui all’art. 8 del d.m. n. 1444 del 1968 non aveva costituito oggetto del giudizio di primo grado, né era stato devoluto, con i motivi di appello, alla cognizione del Consiglio di Stato.

L’eccezione così mossa è stata ritenuta fondata e la Corte, in modo piuttosto succinto, ha definito i motivi per i quali l’eccezione è stata accolta.

Invero, nell’ordinanza di rimessione il Consiglio di Stato rileva che il giudizio ha ad oggetto la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto con la quale sono stati annullati gli atti inerenti all’iniziativa edificatoria della società Antares «limitatamente alla parte in cui il Comune di Castelfranco si è determinato erroneamente riguardo la verifica dell’altezza del costruendo edificio […] con riferimento alla corretta applicazione del comma 8-bis dell’art. 9 della legge regionale n. 14 del 2009».

Il rimettente, in particolare, evidenzia che, secondo la sentenza davanti ad esso impugnata, in base alla norma regionale la percentuale di aumento dell’altezza doveva calcolarsi sullo stesso edificio oggetto di ampliamento, e non sull’edificio circostante più alto, come invece ritenuto dal Comune che aveva autorizzato l’intervento.

Nel giudizio di primo grado si è dunque fatta questione della norma censurata limitatamente alla parte in cui la stessa consente «gli ampliamenti e le ricostruzioni di edifici esistenti situati nelle zone territoriali omogenee di tipo B e C […] sino ad un massimo del 40 per cento dell’altezza dell’edificio esistente»; proprio tale ultima locuzione – ovvero cosa debba intendersi per “edificio esistente” – ha costituito l’oggetto delle contrapposte posizioni espresse in giudizio, ed ha trovato una soluzione nella decisione poi oggetto di appello innanzi al Consiglio di Stato.

Le censure del rimettente non hanno ad oggetto il tema dell’individuazione dell’edificio esistente sul quale calcolare l’aumento in altezza, ma il fatto che tale aumento sia consentito «anche in deroga alle disposizioni in materia di altezze previste dal decreto ministeriale n. 1444 del 1968 e successive modificazioni».

E tuttavia, dalla lettura dell’ordinanza di rimessione non è dato inferire che fra gli aspetti controversi dell’intervento edilizio vi fosse anche il fatto che esso era stato autorizzato in deroga a tali limiti di altezza.

Il giudice a quo, infatti, non fornisce al riguardo alcuna specifica indicazione, limitandosi ad affermare che il giudizio ha ad oggetto il «rispetto delle altezze, nei termini derivanti dalla norma regionale in questione», e che i motivi di gravame «si basano sulla contestata applicazione della norma regionale»; ma, come si è osservato, i termini di tale contestata applicazione attengono ad un profilo della norma estraneo al perimetro delle censure.

Le questioni vanno dunque dichiarate inammissibili per carenza di motivazione in ordine alla rilevanza”.

Nel merito, la questione dovrà essere ripresa innanzi al Consiglio di Stato, anche alla luce della pronuncia in commento.

In punto di diritto, invece, l’operatore - con riferimento al tema dell’altezza - non è ancora in grado di ponderare il valore del D.M. 1444/1968 e ciò in relazione non solo alla normativa regionale del Piano Casa (in materia di altezze non c’è ancora un modus operandi chiaro) ma nemmeno in relazione ad eventuali interventi legislativi che dovessero esplicarsi su questo parametro edilizio che, come detto, risulta fondamentale (specie ora che si parla di consumo del suolo) e, ad avviso di chi scrive, sganciato dalla normativa sulle distanze (a tal proposito basterà ricordare che nella sezione V e VI, titolo II, del libro terzo - della proprietà - non vi è alcuna disposizione specifica in materia di altezze).

Estendere, come vorrebbe il Consiglio di Stato, l’interpretazione data in materia di distanze dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale alle altezze, è riduttivo e semplificatorio ma, soprattutto, non trova riscontro né nel dato letterale della norma né in quello sistematico del nostro Ordinamento.

La Corte avrebbe potuto accendere una luce sull’argomento ma - evidentemente - ha preferito non sbilanciarsi.

La circostanza ingenera incertezza e, sicuramente, condizionerà, nel futuro prossimo, tutti quegli interventi normativi (e interpretativi) che avranno ad oggetto il parametro dell’altezza, essenziale per determinare la riduzione del consumo del suolo.

avv. Pierfrancesco Zen

vice presidente Tecnojus

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6/3/2020 Giurisprudenza commentata

Appalti pubblici: termine per il soccorso istruttorio

Il TAR Veneto, con sentenza del 27 febbraio 2020, ha precisato la natura del termine di 10 giorni previsto dall'art. 83, comma IX, del Dlgs 50/2016 (Codice appalti) entro cui, in applicazione del cd soccorso istruttorio, devono essere integrate le carenze di elementi formali della domanda.

L'istituto del cd soccorso istruttorio consente infatti ai concorrenti di una gara pubblica, nel caso di carenza di elementi formali della domanda di partecipazione, di sanare tali carenze.

In particolare, in caso di mancanza, incompletezza e di ogni altra irregolaritá essenziale degli elementi della domanda e del documento di gara unico europeo, con esclusione di quelle afferenti all'offerta economica e all'offerta tecnica, la stazione appaltante assegna al concorrente un termine, non superiore a dieci giorni, perché siano rese, integrate o regolarizzate le dichiarazioni necessarie, indicandone il contenuto e i soggetti che le devono rendere.

Il TAR Veneto ha dunque chiarito che il termine di 10 giorni previsto dall'art. 83, comma IX, del Dlgs 50/2016 entro cui, in applicazione del cd soccorso istruttorio, devono essere integrate le carenze di elementi formali della domanda costituisce solo il termine massimo che puó essere concesso per provvedere alle integrazioni documentali richieste dalla stazione appaltante, senza che la norma in questione preveda un termine minimo.

In ragione di ció, è rimessa alla valutazione discrezionale della stazione appaltante l'eventuale assegnazione di un termine inferiore, da determinarsi tenuto conto della consistenza degli adempimenti richiesti e delle esigenze della singola gara.

Nel caso di specie, in particolare, veniva in rilievo la mancata produzione della cauzione provvisoria al momento della presentazione della domanda, così come entro il termine (di due giorni) concesso in forza del soccorso istruttorio.

Il TAR Veneto ha dunque avuto modo di ribadire che la mancata presentazione della cauzione provvisoria unitamente all'offerta non costituisce causa di esclusione, ma comporta l'attivazione del soccorso istruttorio da parte della stazione appaltante con invito al concorrente ad integrare la documentazione carente.

Tuttavia, se ciò è vero, è altrettanto vero che il soccorso istruttorio richiede che la cauzione presentata in sanatoria, come pure la dichiarazione di impegno alla prestazione di garanzia definitiva, siano comunque di data anteriore al termine per la presentazione delle domande di partecipazione; diversamente risulterebbe infatti violata la par condicio tra tutti i concorrenti.

avv. Ambrogio Dal Bianco

per Tecnojus e Accademia Tecnojus

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26/2/2020 Novità

La Presidenza del Consiglio dei Ministri impugna le leggi regionali venete

Dal comunicato stampa n. 30 del 21 febbraio 2020 pubblicato sul sito del Governo, risulta che il Consiglio dei Ministri ha deliberato di impugnare alcune leggi della Provincia di Trento, della Provincia di Bolzano, e due leggi regionali del Veneto di fine anno 2019, la n. 50 c.d. di mini-condono, e la n. 51 relativa al recupero dei sottotetti a fini abitativi.

Queste le "motivazioni":

4. la legge della Regione Veneto 50 del 23/12/2019, recante “Disposizioni per la regolarizzazione delle opere edilizie eseguite in parziale difformità prima dell’entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme in materia di edificabilità dei suoli)”, in quanto la legge, prevedendo la regolarizzazione amministrativa di opere edilizie, si pone in contrasto con i principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia di governo del territorio, in violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione;

5. la legge della Regione Veneto n. 51 del 23/12/2019, recante “Nuove disposizioni per il recupero dei sottotetti a fini abitativi”, in quanto alcune disposizioni riguardanti i parametri di altezza e luminosità degli ambienti si pongono in contrasto con i principi fondamentali posti dal legislatore statale in materia di "governo del territorio" e di "tutela della salute” di cui all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, violando altresì il principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 della Costituzione, e l’art. 32 della Costituzione, che riconosce la tutela della salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività; altre disposizioni riguardanti il permesso di costruire si pongono in contrasto con i principi fondamentali in materia di governo del territorio e violano l’art. 117, terzo comma, della Costituzione; altre disposizioni infine, prevedendo interventi di rilevanza paesaggistica, violano l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione che attribuisce allo Stato la competenza in materia di paesaggio.

Se per la legge regionale n. 50/2019 il dubbio di legittimità costituzionale è, per così dire, "immediato", non così appare, invece, per la legge n. 51/2019, per cui occorrerà attendere le argomentazioni che saranno esposte nel ricorso.

Tuttavia, il fatto che sia indicata una violazione dei parametri igienico-sanitari, relativamente ai parametri di altezza (2,40) e luminosità (1/16), si deve osservare che si tratta di disposizioni "presenti" non soltanto nelle disposizioni regionali previgenti in materia (l.r. n. 12/1999), bensì anche in altre disposizioni regionali quali, ad esempio la l.r. n. 11/1998 dell'Emilia Romagna (cfr, art. 2); l.r. n. 5/2010 della Toscana (cfr. art. 3) dove l'altezza media interna netta è di 2,30; l.r. n. 13/2009 del Lazio (cfr. art. 3), in questo caso l'altezza viene indicata in ml 1,90; l.r. n. 15/2000 della Campania (cfr. art. 3), per la quale la Corte Costituzionale aveva dichiarato illegittimo l'art. 6 (cfr. sentenza n. 11/2016) e l.r. n. 12/2005 della Lombardia (cfr. artt. 63 e 64) - queste ultime due leggi non prevedono alcuna deroga al rapporto aeroilluminate previsto dal d.m. 5/7/1975.

Romolo Balasso

per Tecnojus e Accademia Tecnojus

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21/2/2020 Novità giurisprudenziali

Dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato sull'acquisizione sanante

Il 18 febbraio 2020 è stata pubblicata la sentenza dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, alla quale è stato deferito un ricorso (con ordinanza della IV Sezione, relativamente alla costituzione di una servitù di passaggio, ai sensi dell'art. 42bis del testo unico sulle espropriazioni per pubblica utilità - il DPR n. 327/2001).

La IV Sezione del Consiglio di Stato ha sottoposto all'Adunanza Plenaria quattro quesiti, giudicandone la risoluzione necessaria per la definizione del giudizio. Precisamente:

a) se il giudicato civile, sull’obbligo di restituire un’area al proprietario da parte dell’Amministrazione occupante sine titulo, precluda o meno l’emanazione di un atto di imposizione di una servitù di passaggio, col mantenimento del diritto di proprietà in capo al suo titolare;

b) se la formazione del giudicato interno - sulla statuizione del TAR per cui il giudicato civile consente l’attivazione di un ordinario procedimento espropriativo – imponga nella specie di affermare che sussiste anche il potere dell’Amministrazione di imporre la servitù di passaggio ex art. 42 bis, comma 6;

c) se la preclusione del ‘giudicato restitutorio’ sussista anche quando la sentenza (nella specie, del giudice civile) non abbia espressamente precluso l’esercizio dei poteri previsti dall’art. 42 bis per adeguare lo stato di fatto a quello di diritto;

d) se la preclusione del ‘giudicato restitutorio’ sussista solo in relazione ai giudicati formatisi dopo la pubblicazione della sentenza della Adunanza Plenaria n. 2 del 2016, ovvero anche in relazione ai giudicati formatisi in precedenza.

Tali quattro quesiti (precisati al punto 23 dell’ordinanza) presuppongono un quesito “pregiudiziale” (implicitamente sottoposto a questa Adunanza Plenaria dai quesiti espressi e, comunque, oggetto del primo motivo di appello; sub lett. a) dell’esposizione in fatto).

L'Adunanza Plenaria ha ritenuto verificare innanzitutto l’applicabilità (o meno) dell’art. 42 bis DPR n. 327/2001 anche al di fuori dei casi in cui vi sia stato un procedimento espropriativo e questo non si sia concluso o si sia concluso con un provvedimento poi annullato dal giudice amministrativo.

In proposito, è stato ritenuto che l'art. 42 bis DPR 327/2001 costituisce norma di chiusura e trova applicazione In tutti i casi in cui l'Amministrazione abbia la disponibilità di un bene immobile altrui e lo abbia utilizzato per ragioni di pubblico interesse in assenza di titolo e ciò a prescindere dalla natura pubblicistica o privatistica delle circostanze e degli strumenti che hanno condotto alla occupazione sine titulo. In particolare, l'utilizzo da parte della P.A. di strumenti di carattere privatistico (contratto di compravendita, poi dichiarato nullo), non preclude l'operatività dell'istituto; né la presenza di un giudicato restitutorio impedisce la costituzione di una servitù a favore della P.A. ex articolo 42 bis, VI comma, rimanendo la proprietà in capo agli originari titolari.

avv. Ambrogio Dal Bianco

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14/2/2020 Novità editoriali

Sanare gli abusi edilizi

Grazie all'editore Grafill Editoria Tecnica è ora disponibile l'ultimo lavoro editoriale dedicato alle sanatorie ordinarie degli abusi edilizi, e quindi agli accertamenti di conformità ai sensi del testo unico edilizia e agli accertamenti di compatibilità ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

Come indicato nella 4 di copertina:

Tra le esigenze dei professionisti tecnici, liberi professionisti (progettisti, esperti del giudice esecutivo, consulenti tecnici nei procedimenti giudiziali e stragiudiziali) e tecnici degli enti locali, assume rilevanza crescente la regolarizzazione degli abusi edilizi, anche in ragione della loro ampia e articolata nozione giuridica.

Infatti, la regolarità urbanistico-edilizia e paesaggistica è condizione indispensabile per poter eseguire legittimamente qualsiasi intervento successivo di per sé legittimo, e non diventare a sua volta abusivo.

La sanatoria ordinaria degli abusi edilizi (non per condono) è rigidamente disciplinata dalla normativa con l’istituto dell’accertamento di conformità, disciplina sulla quale interviene continuamente la giurisprudenza, nel suo non facile compito di ricondurre le fattispecie concrete alle fattispecie astratte in un dato contesto temporale, anche con interpretazioni che risentono della caratterizzazione delle giurisdizioni (Costituzionale, Amministrativa, Penale).

La non facile convivenza tra il diritto positivo (leggi nazionali, regionali e regolamenti comunali), che è stato ed è in continua evoluzione, e quello vivente, di matrice giurisprudenziale, il quale risente della specificità della giurisdizione, determina una situazione dove, pur nella comprensibile differenziazione valutativa, registra orientamenti mutevoli tanto che uno stesso fatto può essere diversamente apprezzato e apprezzabile, anche nel tempo, e cioè nel momento della sua realizzazione e in quello attuale.

Il volume offre una disamina sistematica, concisa ma esaustiva sulle sanatorie, esponendo i quadri normativi e concettuali essenziali, su basi giurisprudenziali, con una ricca sezione di approfondimenti per evidenziare possibili profili di criticità e soprattutto offrire spunti argomentativi da sviluppare nella pratica professionale.

Il testo è pensato come strumento di lavoro dal taglio necessariamente tecnico-giuridico e pratico.

Romolo Balasso

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27/12/2019 VENETO - tre nuove leggi (n. 49, n. 50 e n. 51del 23/12/2019)

Recupero sottotetti, regolarizzazione piccoli abusi, modifica l.r. 14/2019

Sul Bollettino Ufficiale della regionale Veneto n. 150 del 27 dicembre 2019, risultano pubblicate tre leggi regionali in materia edilizia-urbanistica:

  • legge regionale n. 49 del 23 dicembre 2019: Modifica alla legge regionale 4 aprile 2019 n. 14 "Veneto 2050: politiche per la riqualificazione urbana e la rinaturalizzazione del territorio e modifiche alla legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 "Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio"";
  • legge regionale n. 50 del 23 dicembre 2019: Disposizioni per la regolarizzazione delle opere edilizie eseguite in parziale difformità prima dell'entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10 "Norme in materia di edificabilità dei suoli":
  • legge regionale n. 51 del 23 dicembre 2019: Nuove disposizioni per il recupero dei sottotetti a fini abitativi.

La prima legge regionale si limita a posticipare al 20 settembre 2020 la scadenza prevista dall'art. 17, comma 7, per l'adeguamento dei comuni alla legge sul contenimento del consumo di suolo e allo schema di Regolamento edilizio tipo (RET).

La terza legge regionale, invece, innova, abrogandola, la precedente legge regionale n. 12/1999 sul recupero dei sottotetti, in quanto "politica" congruente con il contenimento del consumo di suolo, sottotetti esistenti al 6 aprile 2019.

La legge regionale maggiormente significativa appare essere, indubbiamente, la n. 50/2019, già soprannominata "minicondono", che consente la regolarizzazione amministrativa delle parziali difformità edilizie risalenti nel tempo.

Considerando la legge regionale n. 61/1985, ed in particolare l'art. 92 relativo alle variazioni essenziali, gli abusi oggetto di regolarizzazione sono quelli in parziale difformità dal titolo abilitativo, compreso aumenti di volumi e di superfici.

La legge nulla dice riguardo alla conformità delle opere rispetto ai due momenti richiesti dalla legislazione nazionale di principio (c.d. doppia conformità), per cui sembrerebbe ammettere a "regolarizzazione" opere a prescindere dalla predetta doppia conformità.

Se effettivamente così, la legge regionale in questione potrebbe disciplinare un "nuovo condono edilizio", fatto, questo, che potrebbe avere delle ripercussioni in termini di legittimità.

Romolo Balasso

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12/10/2019 VENETO - Commenti

I titoli abilitativi agli interventi edilizi assurgono a principio fondamentale

Durante i vari corsi di aggiornamento professionale sugli "abusi edilizi" svolti in questo anno, si è constatata l'incertezza sui titoli abilitativi edilizi, soprattutto nell'ambito delle disposizioni comunali, nelle quali alcuni interventi vengono ricondotti ad un regime diverso da quello stabilito nel testo unico edilizia.

Sembra esista una sorta di gerarchia cautelativa, nel senso che la richiesta del permesso di costruire viene ritenuta rassicurante perchè titolo abilitativo "maggiore", poi a scalare la SCIA e quindi la CILA. A questo si aggiungono i casi in cui una ritenuta (asserita) "esiguità" di un intervento, valutata anch'essa a "scalare", diventa ragione per incardinarlo nel titolo abilitativo "inferiore" (rispetto al permesso di costruire), sempre a "scalare" (Quindi SCIA o CILA).

In merito si deve ribadire che il sistema dei titoli abilitativi edilizi è stabilito, in osservanza dei principi di tipicità e nominatività, dal legislatore statale con il testo unico edilizia, il cui assetto vigente è quello determinatosi a seguito del d.lgs. n. 222/2016.

Infatti:

  • il Giudice Costituzionale, nel censurare diverse leggi regionali, non manca di ricordare che:
    • È giurisprudenza pacifica che, nell’ambito della materia concorrente «governo del territorio», prevista dal comma in questione, i titoli abilitativi agli interventi edilizi costituiscono oggetto di una disciplina che assurge a principio fondamentale (sentenze n. 259 del 2014, n. 139 e n. 102 del 2013, n. 303 del 2003), e tale valutazione deve ritenersi valida anche per la denuncia di inizio attività (DIA) e per la SCIA che, seppure con la loro indubbia specificità, si inseriscono in una fattispecie il cui effetto è pur sempre quello di legittimare il privato ad effettuare gli interventi edilizi (sentenze n. 121 del 2014, n. 188 e n. 164 del 2012) [Sentenza n. 49/2016];
    • ... le Regioni non possono «differenziarne il regime giuridico, dislocando diversamente gli interventi edilizi tra le attività deformalizzate, soggette a CIL e CILA» (sentenza n. 231 del 2016). L’«omogeneità funzionale della comunicazione preventiva […] rispetto alle altre forme di controllo delle costruzioni (permesso di costruire, DIA, SCIA) deve indurre a riconoscere alla norma che la prescrive – al pari di quelle che disciplinano i titoli abilitativi edilizi – la natura di principio fondamentale della materia del governo del territorio», in quanto volto a garantire l’interesse unitario ad un corretto uso del territorio (sentenza n. 231 del 2016) [Sentenza n. 68/2018].
  • il Giudice di legittimità, di par suo, ricorda che:
    • Il quadro complessivo ... risulta semplificato in quanto articolato su cinque ipotesi: interventi in attività edilizia libera, senza necessità di adempimenti; interventi in attività edilizia libera, il cui avvio è subordinato alla presentazione della CILA; interventi assoggettati al regime della SCIA, in taluni casi anche in alternativa al permesso di costruire; interventi assoggettati a permesso di costruire, in taluni casi accompagnato da una convenzione; interventi per i quali è possibile chiedere il permesso di costruire in alternativa alla SCIA.
    • Il nuovo art. 6-bis del TUE disciplina invece gli interventi subordinati a comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA). La figura in precedenza circoscritta ai soli interventi di manutenzione straordinaria non riguardanti parti strutturali dell’edificio e alle modifiche interne di carattere edilizio su fabbricati ad uso produttivo, assurge a modello procedurale residuale, applicabile agli interventi non ricompresi negli elenchi di cui agli articoli 6, 10 e 22 del testo unico.
    • Correlativamente, lo spazio applicativo della SCIA è stato riconfigurato e sottoposto ad una rigida tipizzazione. Il primo comma dell’art. 22 del TUE, prevede ora che siano avviabili previa segnalazione, i seguenti interventi: manutenzione straordinaria riguardante anche le parti strutturali dell’edificio; restauro e risanamento conservativo riguardanti le parti strutturali dell’edificio; ristrutturazione edilizia “leggera” (diversi da quelli di ristrutturazione edilizia “pesante”, che continuano ad essere sottoposti al regime del permesso di costruire).
    • È importante sottolineare come, a seguito della riforma, tra gli interventi assoggettati a CILA sono ora ricompresi anche il restauro e il risanamento conservativo, ove non riguardanti le parti strutturali dell’edificio.[Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 7 marzo 2019].

Dunque, fatti salvi i casi legislativamente previsti in cui è ammessa l'alternatività di taluni titoli legittimanti (es. il permesso di costruire anzichè SCIA - cfr. art. 22, comma 7 - o la SCIA alternativa al permesso di costruire - cfr. art. 23), Regioni e Comuni non possono liberamente scegliere i regimi di subordinazione degli interventi edilizi stabiliti dal testo unico edilizia.

Romolo Balasso

per Tecnojus e Accademia Tecnojus

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6/8/2019 VENETO - legge regionale25 luglio 2019, n. 29

Lavori in copertura e dispositivi di sicurezza: novellato l'art. 79-bis lr 61/85

Con la legge regionale n. 29/2019, in vigore dal 31 luglio, la Regione Veneto sostituisce l'art. 79-bis della propria legge regionale n. 61/1985, relativamente alle "misure preventive e protettive da predisporre negli edifici per l'accesso, il transito e l'esecuzione dei lavori di manutenzione sulle coperture in condizioni di sicurezza".

Per l'applicazione della disposizione occorre attendere la pubblicazione degli indirizzi, direttive ed istruzioni tecniche per la realizzazione delle predette misure.

La novella di maggior rilievo è data dal "campo di applicazione", infatti:

  • testo previgente: interventi edilizi che riguardano nuove costruzioni o edifici esistenti;
  • testo vigente: interventi edilizi che riguardano nuove costruzioni o interventi strutturali su coperture di edifici esistenti, in caso di installazione di impianti tecnologici che necessitano di interventi di manutenzione programmata (è tale quella regolamentata da norme di legge, norme di buona tecnica o manuali di uso e manutenzione rilasciati dal costruttore).

Si ritiene opportuno ricordare che nell'ambito della disciplina dei cantieri temporanei o mobili di cui al d.lgs. n. 81/2008 laddove risulta obbligatoria la redazione del fascicolo adattato alle caratteristiche dell'opera, occorre che questo preveda le misure preventive e protettive in dotazione all'opera, ovvero ausiliarie, per lo svolgimento di successivi lavori in condizioni di sicurezza, ed in particolare per i lavori di manutenzione.

I lavori in quota per manutenzione, qualunque questa sia, per tipologia e durata, richiedono di essere svolti sempre in condizioni di sicurezza; nel caso di affidamento ad una impresa, questa deve redigere il POS, per cui la legge impone una programmazione e progettazione della sicurezza.

Diversamente, l'affidamento di lavori a lavoratori autonomi, fatto salvo l'obbligo di verifica, da parte del committente, dell'idoneità tecnico-professionale, non risultano obbligati a documentare lo svolgimento dei lavori in sicurezza per il caso concreto, in particolare modo per "piccoli" lavori di breve durata.

Tuttavia, la predispozione di sistemi di ancoraggio per DPI anticaduta potrebbe diventare un rischio da considerare se detti dispositivi non dovessero essere oggetto di manutenzione e, soprattutto, di verifiche volte ad assicurare la loro efficacia nel tempo, in modo da offrire il necessario affidamento agli utilizzatori.

Romolo Balasso

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20/6/2019 legge 14 giugno 2019, n. 55

G.U. n. 140 del 17/6/2019: il decreto-legge 32/2019 è legge

Il decreto-legge n. 32/2019, c.d. "sblocca cantieri", è stato convertito in legge, con modificazioni, a far data dal 18 giugno.

Come noto, il testo legislativo contiene sia disposizioni modificative e/o integrative di altri testi sia disposizioni "autonome", che occorrerà considerare "separatamente".

Testi normativi di interesse per i quali risultano dettate disposizioni di modifica/integrazione:

  • d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici);
  • d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380 (testo unico edilizia).

Testi normativi di interesse per i quali risultano dettate disposizioni "autonome":

  • d.m. 1 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi, da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della legge n. 765 del 1967).

Per quanto concerne il testo unico edilizia, le modifiche integrazioni riguardano:

  • parte prima, art. 2-bis (Deroghe in materia di limiti di distanza tra fabbricati), inserimento commi 1-bis e 1-ter;
  • parte seconda, modifiche agli artt. 59, 65, 67, 93, ed inserimento art. 94-bis (opere in conglomerato cementizio armato, normale e precompresso e a struttura metallica, costruzioni in zona sismica).

Relativamente al d.m. 1444/68, la legge di conversione stabilisce:

(b-bis) le disposizioni di cui all'articolo 9, commi secondo e terzo, del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, si interpretano nel senso che i limiti di distanza tra i fabbricati ivi previsti si considerano riferiti esclusivamente alle zone di cui al primo comma, numero 3), dello stesso articolo 9.

Il predetto primo comma, n. 3, del d.m. n. 1444/68 riguarda:

3) Zone C): è altresì prescritta, tra pareti finestrate di edifici antistanti, la distanza minima pari all'altezza del fabbricato più alto; la norma si applica anche quando una sola parete sia finestrata, qualora gli edifici si fronteggino per uno sviluppo superiore a ml. 12.

Romolo Balasso

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23/4/2019 decreto-legge 18 aprile 2019

In G.U. n. 92 del 18/4/2019 il decreto "sblocca cantieri" - in vigore dal 19/4

Il 18 aprile scorso è stato pubblicato il decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, c.d. "sblocca cantieri", avente ad oggetto "Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l'accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici".

Con il suddetto provvedimento (cfr. artt. 1 e 2) non è stato "modificato" il solo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 50/2016), bensì anche (cfr. art. 3 e 5) il testo unico edilizia (d.p.r. n. 380/2001).

Con l'art. 3 del decreto-legge si sono disposte modifiche-integrazioni agli artt. 65, 67 e 93 del TUE, con l'aggiunta dell'art. 94-bis, quali disposizioni in materia di semplificazione della disciplina degli interventi strutturali in zone sismiche (parte seconda del testo unico edilizia).

La modifica-integrazione del TUE disposta con l'art. 5 del decreto-legge, invece, è ricondotta alle "norme in materia di rigenerazione urbana", ovvero "Al fine di concorrere a indurre una drastica riduzione del consumo di suolo e a favorire la rigenerazione del patrimonio edilizio esistente, nonché a promuovere e agevolare la riqualificazione di aree urbane degradate con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti, nonché di edifici a destinazione non residenziale dismessi o in via di dismissione, ovvero da rilocalizzare, tenuto conto anche della necessità di favorire lo sviluppo dell'efficienza energetica e delle fonti rinnovabili e di assicurare il miglioramento e l'adeguamento sismico del patrimonio edilizio esistente, anche con interventi di demolizione e ricostruzione".

Detta finalità è stata perseguita, a seguito di aclune modifiche al comma 1, con l'introduzione dei commi 1-bis e 1-ter all'articolo 2-bis "Deroghe in materia di limiti di distanza tra fabbricati".

Romolo Balasso

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5/3/2019 Consiglio di Stato, ord. n. 1431 del 1/3/2019

L.R. Veneto deroghe alle altezze nelle costruzioni: legittimità costituzionale?

La Regione Veneto aveva introdotto (con l.r. n. 32/2013) nella propria legge sul piano casa (n. 1/2009), all'art. 9, il comma 8-bis:

“Al fine di consentire il riordino e la rigenerazione del tessuto edilizio urbano già consolidato ed in coerenza con l'obiettivo prioritario di ridurre o annullare il consumo di suolo, anche mediante la creazione di nuovi spazi liberi, in attuazione dell'articolo 2-bis del D.P.R. n. 380/2001 gli ampliamenti e le ricostruzioni di edifici esistenti situati nelle zone territoriali omogenee di tipo B e C, realizzati ai sensi della presente legge, sono consentiti anche in deroga alle disposizioni in materia di altezze previste dal decreto ministeriale n. 1444 del 1968 e successive modificazioni, sino ad un massimo del 40 per cento dell'altezza dell'edificio esistente”

La questione, sorta con l'annullamento da parte del TAR Veneto (n. 944/2017) dei provvedimenti comunali (caso Castelfranco, difeso dall'avv. Zen, vice presidente Tecnojus), riguardante un progetto di demolizione e ricostruzione con ampliamento premiale c.d. piano-casa, è riferita alle possibilità di deroga tout-court del d.m. 1444/1968, articolo 8, relativo alle altezza, fuori da logiche pianificatorie.

Per il Consiglio di Stato:

La deroga alla disciplina dei parametri in tema di densità, di altezze e di distanze, realizzata dagli strumenti urbanistici deve quindi ritenersi legittima sempre che faccia riferimento ad una pluralità di fabbricati e sia fondata su previsioni planovolumetriche che evidenzino, cioè, una capacità progettuale tale da definire i rapporti spazio-dimensionali e architettonici delle varie costruzioni considerate come fossero un edificio unitario (artt. 8 lett. B nel caso di specie e 9, ultimo comma, del d.m. n. 1444 del 1968).

3.4 Alla luce delle considerazioni svolte, appare non coerente, rispetto alle indicazioni interpretative offerte dalla giurisprudenza costituzionale e ribadite dal disposto di cui all'art 2 bis t.u. edilizia, il mancato riferimento della norma impugnata a quella tipologia di atti menzionati nel testo del d.m. n. 1444 del 1968 richiamato, cui va riconosciuta la possibilità di derogare al regime delle altezze e delle distanze.

Inoltre, la stessa giurisprudenza costituzionale ha stabilito, con riferimento alle distanze sebbene con una considerazione che pare potersi estendere anche qui alle altezze stante l’analogia del testo del d.m. e la generalità della previsione letterale dell’art. 2 bis (ben più ampia della mera rubrica), che la deroga alle distanze minime potrà essere contenuta, oltre che in piani particolareggiati o di lottizzazione, in ogni strumento urbanistico equivalente sotto il profilo della sostanza e delle finalità, purché caratterizzato da una progettazione dettagliata e definita degli interventi (sentenza n. 6 del 2013).

Ne consegue che devono ritenersi ammissibili le deroghe predisposte nel contesto dei piani urbanistici attuativi, in quanto strumenti funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio, secondo quanto richiesto, al fine di attivare le deroghe in esame, dall'art 2-bis del TUE, in linea con l'interpretazione nel tempo tracciata da questa Corte (ex multis, sentenze nn. 231, 189, 185 e 178 del 2016 e n. 134 del 2014).

3.5 Peraltro, tali peculiari elementi presupposti della deroga non si rivengono del testo della norma regionale in contestazione.

Il riferimento agli ampliamenti ed alle ricostruzioni di edifici esistenti situati nelle zone territoriali omogenee di tipo B e C, nell’espressione utilizzata dal legislatore regionale veneto al comma 9 bis in oggetto, appare infatti in contrasto con lo stringente contenuto che dovrebbe assumere una previsione siffatta, risultando destinata a legittimare deroghe al di fuori di una adeguata pianificazione urbanistica.

L'assenza di precise indicazioni, in coerenza con quanto già evidenziato dalla richiamata giurisprudenza costituzionale, non consente di attribuire agli interventi in questione un perimetro di azione necessariamente coerente con l'esigenza di garantire omogeneità di assetto a determinate zone del territorio; infatti, la dizione della norma si presta, sul piano semantico, a legittimare (come avvenuto nel caso di specie) anche interventi diretti a singoli edifici, in aperto contrasto con le indicazioni interpretative offerte in precedenza.

In tale ottica appare pertanto non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale della norma censurata, in quanto legittima deroghe alla disciplina delle altezze dei fabbricati al di fuori dell'ambito della competenza regionale concorrente in materia di governo del territorio, afronte dle principio contenuto nell’art. 2 bis cit., ed in violazione del limite dell'ordinamento civile assegnato alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

3.6 In materia va altresì richiamata, a fini di completezza e di estensione dei principi predetti allo specifico tema delle altezze, la valenza generale del d.m. 2 aprile 1968 n. 1444 che, essendo stato emanato su delega dell'art. 41 quinquies, l. 17 agosto 1942 n. 1150, inserito dall'art. 17, l. 6 agosto 1967 n. 765, ha efficacia e valore di legge, sicché sono comunque inderogabili le sue disposizioni in tema di limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. IV, 2 dicembre 2013, n. 5732). Le relative disposizioni in tema di distanze tra costruzioni non vincolano solo i Comuni, tenuti ad adeguarvisi nell'approvazione di nuovi strumenti urbanistici o nella revisione di quelli esistenti, ma sono immediatamente operanti nei confronti dei proprietari frontisti; tale conclusione vale, analogamente, per le altezze, poiché scopo delle norme regolamentari concernenti l'altezza degli edifici non è soltanto la tutela dell'igiene pubblica, ma, insieme, quella del decoro e dell'indirizzo urbanistico dell'abitato (cfr. in termini ad es. Cons. Stato, sez. IV, 12 luglio 2002, n. 3931).

Analogamente la giurisprudenza è da tempo orientata in modo univoco ad affermare che il decreto ministeriale in questione (ascrivibile secondo una preminente teoria all'atipica categoria dei regolamenti delegati o liberi) ha efficacia di legge, cosicché le sue disposizioni, anche in tema di limiti inderogabili di altezza dei fabbricati, prevalgono sulle contrastanti previsioni dei regolamenti locali successivi, alle quali si sostituiscono per inserzione automatica, con conseguente loro diretta operatività nei rapporti tra privati (cfr. a partire da Cass ss.uu. 1 luglio 1997 n. 5889, nonché ad es. Cass., sez. II, 14 marzo 2012, n. 4076 e Cass., sez. un., 7 luglio 2011, n. 14953).

A fronte della riconosciuta valenza del d.m. 1444, confermata dalla consolidata giurisprudenza costituzionale (cfr. sentenze 114\2012, 282\2016, 185\2016, 178\2016, 41\2017), gli spazi di derogabilità appaiono ammissibili, in capo al legislatore regionale, nei limiti dettati dal legislatore statale, dotato di competenza in tema appunto di principi fondamentali in materia di governo del territorio; orbene, nel caso di specie il legislatore regionale appare aver oltrepassato detti limiti, nella parte in cui consente le indicate deroghe al di fuori dell’ammesso ambito di “definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali”.

4. Sussistendo tutti i presupposti per sollevare questione incidentale di legittimità costituzionale ai sensi dell’art. 23 l. 11 marzo 1953, n. 87, la questione, quale sopra sollevata, deve essere devoluta alla Corte Costituzionale, cui gli atti del presente giudizio vanno pertanto immediatamente trasmessi, previa sospensione del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 9 comma 8 bis della legge regionale del Veneto 8 luglio 2009, n. 14 (Intervento regionale a sostegno del settore edilizio e per favorire l'utilizzo dell'edilizia sostenibile e modifiche alla legge regionale 12 luglio 2007, n. 16 in materia di barriere architettoniche), in riferimento all’art. 117, secondo comma lett l) e terzo comma, della Costituzione, nei sensi e nei termini di cui al punto 3.2 della parte motiva della presente ordinanza.

Romolo Balasso

per Tecnojus e Accademia Tecnojus

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28/02/2019 News

Nuova voce di "urbanistica" in enciclopedia Treccani del prof. Urbani

Sul sito della rivista giuridica di urbanistica dello studio del prof. avv. Paolo Urbani (Pusania), è data notizia della pubblicazione online (2019) nell'enciclopedia Treccani, della voce "urbanistica" scritta dal prof. Paolo Urbani.

Romolo Balasso

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22/02/2019 novità editoriali

Regime delle distanze in edilizia

In febbraio ha trovato pubblicazione la 7 edizione del libro "Il regime delle distanze in edilizia". Questa nuova edizione del volume prosegue nell’obiettivo di tenere (doverosamente) aggiornato uno strumento di lavoro, qual è stato inteso, concepito e redatto il volume stesso, inerente un argomento che continua ad essere oggetto di controversie e/o registrare contrasti sia a livello normativo (tra fonti) sia a livello applicativo (ambito civilistico ed ambito amministrativo). Infatti, non c’è anno (oramai) in cui non vi siano provvedimenti normativi diretti o incidenti sulla disciplina delle distanze e, in particolare, in cui non vi siano espressioni giurisprudenziali tanto sulle normative (regionali, in particolare), oggetto di valutazione della Corte Costituzionale, quanto su questioni di legittimità, oggetto di valutazione della Suprema Corte di Cassazione civile e/o del Consiglio di Stato.

Gli aggiornamenti apportati si riferiscono da un lato ad annotazioni conseguenti a giurisprudenza recente, dall’altro a dare evidenza alle questioni emerse, o segnalate dai lettori, e ritenute maggiormente significative quali, ad esempio:

• il regime delle altezze nell’ambito della disciplina delle distanze legali;
• criteri di misurazione (cap. 6) dopo il regolamento edilizio tipo e considerazioni in merito;
• più in generale, gli effetti del regolamento edilizio tipo sul regime delle distanze, a seguito delle definizioni uniformi;
• la questione 2% di cui all’art. 34, comma 2-ter, del testo unico edilizia che riguarda anche generici “distacchi”;
• considerazioni sulle distanze in ZTO (Zone Territoriali Omogenee) per le nuove costruzioni, anche alla luce di recente giurisprudenza.

Dunque, prosegue l’impegno di mantenere sempre vivo un testo con un taglio pratico e professionale, offrendo tutti i concetti essenziali e fondamentali della materia, oltre a qualsiasi altro contenuto utile ad accrescere quel patrimonio di conoscenze e saperi propri delle professioni tecniche e delle professioni giuridiche, verosimilmente chiamate a fornire alla committenza e alla collettività “servizi” professionali con un sempre maggiore valore aggiunto.

Romolo Balasso

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29/01/2019 News

Sanzioni in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro

La circolare n. 2/2019 del 14 gennaio 2019 dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro (INL), chiarisce gli aumenti apportati in materia sanzionatoria, in particolare quelli relativi alle inosservanze del d.lgs. n. 81/2008, per le quali è stato disposto un "aumento" del 10%.

La maggiorazione suddetta, al pari delle altre, tuttavia, sono raddoppiate laddove, nei tre anni precedenti, il datore di lavoro sia stato destinatario di sanzioni amministrative penali per i medesimi illeciti.

Romolo Balasso

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04/01/2019 novità editoriali

ABUSI EDILIZI

In dicembre 2018 è stato pubblicato da GRAFILL Editoria Tecnica il nuovo volume dedicato agli ABUSI EDILIZI, disponibile sia in edizione cartacea che ebook, con CD allegato.

In epigrafe ho citato Salvatore Quasimodo, Thanatos Athanatos, ottava lirica in La vita non è un sogno (Là oltre il fumo di nebbia, dentro gli alberi vigila la potenza delle foglie, vero il fiume che preme sulle rive) per rappresentare quello che evoca in me l'argomento abusi edilizi: una richiesta incessante di risposte ad una moltitudine di domande, in quella sorta di eterna ricerca di una verità (o di una conoscenza), pur nella consapevolezza che la certezza, forse, riposa altrove.

Infatti, l'edilizia, così come declinata nell'ordinamento giuridico, è notoriamente una materia di par suo complessa, anzi, tra norme nazionali, norme regionali/provinciali ed europee, unite alle variegate espressioni giurisprudenziali (costituzionali, penali, amministrative), sembra sconfinata nell'infruttifera e dannosa complicazione (una selva oscura, o quasi).

A questa complessità-complicazione della materia occorre inoltre considerare i differenti approcci disciplinari riconducibili alle diverse forme di esercizio di una stessa professione e alla pluralità di professioni che se ne occupano: così i tecnici possono essere liberi professionisti oppure dipendenti pubblici o privati, a questi si aggiungono i giuristi, e cioè giudici e magistrati nelle varie giurisdizioni, avvocati, e loro ausiliari tecnici e di polizia giudiziaria.

Da questo convincimento, grazie all'Editore, si è pensato e dato vita ad un volume che contenga, esaustivamente ma senza rinunciare ad una sintesi operativa, gli "strumenti concettuali" essenziali, con un'attenzione particolare alle attività di:

  • progettista delle conformità;
  • direttore dei lavori delle conformità e delle regole dell'arte;
  • collaudatore;
  • consulente tecnico e perito.

Per raggiungere lo scopo, l'opera è stata strutturata in cinque aree logiche poste tra loro in relazione e connessione:

  • il sistema delle tutela pubblicistiche, e cioè la ragione d'essere (finalità) delle normative;
  • i controlli e la vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia;
  • gli abusi edilizi;
  • le sanzioni;
  • le sanatorie.

L'impegno profuso è stato notevole, sotto il profilo personale mi auguro di poter contribuire ad aggiungere qualche utilità in termini di conoscenza e di operatività sull'argomento.

Romolo Balasso

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20/11/2018 riflessioni tecnico-giuridiche

I movimenti terra nella disciplina edilizia

Alla data attuale sono noti "quattro" dati fondamentali per chi si occupa della materia "edilizia" ed è chiamato a svolgere una qualificazione tecnico-giuridica dei movimenti terra:

  • l'art. 6 del testo unico edilizia (D.P.R. n. 380/2001);
  • l'allegato A, Sez. II, del d.lgs. n. 222 del 25 novembre 2016, e la modulistica unificata e standardizzata adottata in conseguenza;
  • la sentenza n. 282 del 21 dicembre 2016 della Corte Costituzionale relativa al giudizio di legittimità costituzionale in via principale della legge regionale marchigiana n. 17/2015 (udienza del 8/11/2016);
  • tutte le altre sentenze della Consulta relative a giudizi riguardanti le definizioni legali degli interventi edilizi contenute nel testo unico edilizia (n. 68/2018, punto 10.1 in diritto; n. 231/2016, punto 2.1 in diritto; n. 259/2014, punto 3.1 in diritto; n. 171/2012, punto 3.1 in diritto; n. 309/2011, punto 2.1 in diritto... n. 303/2003, punto 11.2 in diritto).

Il primo atto normativo include nell'attività edilizia libera (cfr. art. 6, comma 1, lettera d)) «i movimenti di terra strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola e le pratiche agro-silvo-pastorali, compresi gli interventi su impianti idraulici agrari».

Il secondo, invece, individua il regime amministrativo della CILA (art. 6-bis del testo unico edilizia) l'attività n. 32 relativa a «movimenti di terra non inerenti all'attività agricola. Movimenti di terra. Elementi costitutivi della fattispecie desunti dalla legge: non strettamente pertinenti all'esercizio dell'attività agricola e le pratiche agro-silvo-pastorali».

La prima sentenza della Corte Costituzionale citata (n. 282/2016) ha pregio di dichiarare l'illegittimità costituzionale, per contrasto con i principi fondamentali del testo unico edilizia circa le definizioni degli interventi edilizi, dell'art. 4, comma 1, lettera a) della legge regionale Marche n. 17/2015 laddove riconduce all'attività edilizia libera i «movimenti di terra strettamente necessari alla rimodellazione di strade di accesso e aree di pertinenza degli edifici esistenti, sia pubblici che privati, purché non comportino realizzazione di opere di contenimento e comunque con riporti o sterri complessivamente di altezza non superiore a metri 1,00». Della sentenza si ritiene riportare i seguenti passaggi argomentativi:

L’art. 6, comma 1, lettera d), del TUE, prevede che nessun titolo abilitativo è richiesto per i movimenti di terra, ma soltanto se essi sono strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola e alle pratiche agro-silvo pastorali. L’esenzione è giustificata dal fatto che si tratta di modificazioni della forma del territorio, non accompagnate dalla realizzazione di opere edilizie, inerenti all’usuale pratica agricola, che verrebbe altrimenti disincentivata con effetti pregiudizievoli anche per la buona manutenzione del territorio.
Le attività di sbancamento del terreno finalizzate a usi diversi da quelli agricoli, se destinate a incidere sul tessuto urbanistico del territorio, sono invece assoggettate a titolo abilitativo edilizio. Al fine di stabilire se i movimenti di terreno costituiscano o meno una trasformazione urbanistica del territorio, occorre valutare l’entità dell’opera che si intende realizzare, potendo gli stessi costituire, sia spostamenti insignificanti sotto il profilo dell’insediamento abitativo, per i quali non è necessario alcun titolo abilitativo, sia rilevanti trasformazioni del territorio, in quanto tali subordinate al preventivo rilascio del permesso di costruire (Corte di cassazione, terza sezione penale, 24 novembre 2011, n. 48479; Corte di cassazione, terza sezione penale, 5 marzo 2008, n. 14243).
I movimenti di terra previsti dalla norma regionale, in quanto «strettamente necessari alla rimodellazione di strade di accesso e aree di pertinenza degli edifici esistenti, sia pubblici che privati, purché non comportino realizzazione di opere di contenimento e comunque con riporti o sterri complessivamente di altezza non superiore a metri 1,00», potenzialmente includono anche opere di sbancamento che, sebbene non preordinate a una successiva costruzione, sono idonee ad alterare la morfologia del territorio, determinando una trasformazione permanente del suolo non edificato. La scelta del legislatore regionale non è, dunque, coerente con le ragioni giustificatrici che sorreggono, secondo le previsioni dell’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001, le corrispondenti ipotesi di sottrazione a permesso di costruire e SCIA
.

...

Come questa Corte ha recentemente statuito, «[l]e regioni possono sì estendere la disciplina statale dell’edilizia libera ad interventi “ulteriori” rispetto a quelli previsti dai commi 1 e 2 dell’art. 6 del TUE, ma non anche differenziarne il regime giuridico, dislocando diversamente gli interventi edilizi tra le attività deformalizzate, soggette a cil e cila. L’omogeneità funzionale della comunicazione preventiva (asseverata o meno) rispetto alle altre forme di controllo delle costruzioni (permesso di costruire, DIA, SCIA), deve indurre a riconoscere alla norma che la prescrive ‒ al pari di quelle che disciplinano i titoli abilitativi edilizi ‒ la natura di principio fondamentale della materia del “governo del territorio”, in quanto ispirata alla tutela di interessi unitari dell’ordinamento e funzionale a garantire un assetto coerente su tutto il territorio nazionale, limitando le differenziazioni delle legislazioni regionali» (sentenza n. 231 del 2016). Ne consegue che è precluso al legislatore regionale di discostarsi dalla disciplina statale e di rendere talune categorie di opere totalmente libere da ogni forma di controllo, sia pure indiretto mediante denuncia.

Secondo la sentenza, i movimenti terra diversi da quelli liberalizzati possono qualificarsi differentemente, quanto a regime giuridico e amministrativo, in ragione della loro entità, ovvero della loro rilevanza in termini trasformativi del territorio, così da poter essere assoggettati a permesso di costruire.

Su questo aspetto, assumono rilevanza le altre sentenze della Consulta (alle quali si possono affiancare quelle della Suprema Corte di Cassazione penale), anche per capire se la riconduzione alla CILA di detti movimenti terra da parte del d.lgs. n. 222/2016 sia effettivamente desumibile dalla legge (e cioè dal testo unico edilizia).

Tutta la questione farebbe perno, a mio parere, sulla linea di demarcazione tra le ipotesi di nuova costruzione e quelle degli altri interventi, che per la Consulta non può non essere dettata in modo uniforme sull'intero territorio nazionale, e dunque sul fatto che:

  1. il legislatore nazionale definisce gli interventi di nuova costruzione con la c.d. clausola o formula residuale, nel senso che lo sono tutti quelli che non rientrano nella manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro e risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia, sia leggera che pesante (es. art. 10, lett. c) TUE);
  2. l'art. 6 del TUE, attività edilizia libera, è ritenuto dalla giurisprudenza costituzionale derogatorio alle regole generali, in quanto espunge dal concetto di nuova costruzione gli interventi ivi elencati. In quanto "derogatorio", sarebbe norma eccezionale di stretta interpretazione.

Si deve pertanto dedurre, a mio giudizio, che i movimenti terra non liberalizzati rientrerebbero nell'ipotesi residuale degli interventi di nuova costruzione di cui all'art. 3, comma 1, lettera e) del testo unico edilizia.

Tuttavia, vi sono nella pratica movimenti terra non agricoli che, effettivamente, difficilmente possono rilevare in termini di trasformazione in senso edilizio-urbanistico del territorio, tanto da non escludere la loro subordinazione all'onere formale della CILA, non essendo elencati nell'art. 6, fatte salve le previsioni regionali coerenti con il TUE ed esemplificative in tal senso.

Romolo Balasso

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10/9/2018 dottrina: riflessioni sulla rigenerazione urbana

Dallo jus ædificandi allo jus restituendi

In ambito "tecnico", quanto a discipline inerenti il territorio e il costruito, si parla sempre più insistentemente di «rigenerazione urbana», argomento attualissimo (soprattutto con le leggi regionali sul consumo di suolo), che investe inevitabilmente (e necessariamente) questioni di natura politica e giuridica.

Al dibattito, infatti, già si sono registrati dei contributi da parte della dottrina, per il fatto che compare, in una sorta di contrapposizione con lo ius ædificandi, lo ius restituendi, locuzione elaborata per dare un norme al diritto di recuperare, rigenerare e sostituire l'esistente.

Sul sito del bimestrale diretto dal prof. avv. Paolo Urbani, Pausania, è infatti pubblicato uno scritto (risalente al 2014) di Federico Gualandi (avvocato amministrativista di Bologna, professore a contratto di diritto amministrativo allo IUAV) dal titolo «dallo "jus ædificandi" allo "jus restituendi" (inteso come diritto di recuperare, rigenerare e sostituire l'esistente). Riflessioni sulla rigenerazione urbana».

Romolo Balasso

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20/7/2018 giurisprudenza: Cassazione penale n. 33387 del 18/07/2018

Responsabilità penale del direttore dei lavori - permesso di costruire

La terza Sezione penale della S.C. di Cassazione, con la sentenza in commento, relativa al reato di cui all'art. 44 del testo unica edilizia, e art. 29 del medesimo, precisa che:

A differenza di quanto accade per il mero (com)proprietario e similmente invece al (con)titolare del permesso di costruire, all'evidente fine di realizzare una tutela più forte dei beni oggetto di protezione penale, il legislatore ha da tempo configurato in capo al direttore dei lavori una posizione di garanzia per il rispetto della normativa urbanistica ed edilizia (Sez. 3, 24/02/2004, Soldà) e lo ha fatto non soltanto addebitandogli le conseguenze penali dell'omesso controllo sulla corretta esecuzione delle opere rispetto al permesso di costruire (art. 29, comma 1, d.P.R. 380 del 2001), ma imponendogli altresì di "dissociarsi" dalla condotta illecita da altri commessa, anche se trattisi del suo stesso committente.

In particolare, «il direttore dei lavori non è responsabile qualora abbia contestato agli altri soggetti la violazione delle prescrizioni del permesso di costruire, con esclusione delle varianti in corso d'opera, fornendo al dirigente o responsabile del competente ufficio comunale contemporanea e motivata comunicazione della violazione stessa. Nei casi di totale difformità o di variazione essenziale rispetto al permesso di costruire, il direttore dei lavori deve inoltre rinunciare all'incarico contestualmente alla comunicazione resa al dirigente» (art. 29, comma 2, d.P.R. 380 del 2001).

Se quest'ultima disposizione prevede una causa personale di non punibilità che vale esclusivamente per il reato nella forma omissiva e che consente al professionista di sfuggire all'applicazione delle sanzioni qualora adempia alle prescrizioni previste nel tassativo modello legale, essa - letta unitamente alla norma contenuta nel primo comma - individua invece una vera e propria posizione di garanzia che fonda la penale responsabilità del direttore dei lavori nel caso di condotta da altri commessa.

Non si tratta, tuttavia, di una responsabilità oggettiva, essendo sempre necessario che il tecnico «sia cosciente della esecuzione illecita e, volutamente o per negligenza, non ponga in essere quanto gli si impone» (Sez. 3, 04/02/1994, Romagnolo).

Romolo Balasso

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9/7/2018 giurisprudenza: Cassazione penale n. 28747/2018

Fiscalizzazione degli illeciti edilizi per parziali difformità da PdC o superSCIA

Il testo unico dell'edilizia, il D.P.R. n. 380/2001, stabilisce il principio fondamentale della c.d. fiscalizzazione dell'illecito edilizio, e cioè la sostituzione della demolizione/rimessione in pristino con una sanzione pecuniaria nel caso in cui vi ostino dei pregiudizi per la parte conforme.

La fiscalizzazione dell'abuso edilizio, dunque, importa l'applicazione della "sostitutiva" sanzione amministrativa al ricorrere della speciale condizione prevista, ma non determina "anche" la sanatoria dell'illecito nè l'estinzione del reato contemplato dall'art. 44 del medesimo testo unico.

Infatti, la terza Sezione penale della S.C. di Cassazione, con la sentenza in commento, relativa all'articolo 34, comma 2, del TUE, precisa che:

Come è stato già chiaramente affermato da questa Corte, il provvedimento adottato dall'autorità amministrativa a norma dell’art. 34, comma 2 citato trova applicazione solo per le difformità parziali e, in ogni caso, non equivale ad una sanatoria, atteso che non integra una regolarizzazione dell'illecito ed, in particolare, non autorizza il completamento delle opere, considerato che le stesse vengono tollerate, nello stato in cui si trovano, solo in funzione della conservazione di quelle realizzate legittimamente (così, Sez. 3, n. 19538 del 22/4/2010, Alborino, Rv. 247187. Conf. Sez. 3, n. 24661 del 15/4/2009, Ostuni, Rv. 244021; Sez. 3, n. 13978 del 25/2/2004, Tessitore, Rv. 228451).

5. Tali principi sono pienamente condivisi dal Collegio dovendosi pertanto ribadire che la disciplina prevista dall'art. 34, comma secondo, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, cosiddetta procedura di fiscalizzazione dell'illecito edilizio, trova applicazione, in via esclusiva, per gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire, e non equivale ad una "sanatoria" dell'abuso edilizio, in quanto non integra una regolarizzazione dell'illecito e non autorizza il completamento delle opere realizzate.

6. Va inoltre osservato che, parimenti, va esclusa ogni efficacia estintiva delle violazioni della disciplina antisismica quale conseguenza del rilascio di autorizzazioni postume a sanatoria.
Sul punto la giurisprudenza di questa Corte è uniforme (v., ex pl., Sez. 3, n. 11271 del 17/2/2010; Braccolino, Rv. 246462; Sez. 3, n. 19256 del 13/4/2005, Cupelli, Rv. 231850; Sez. 3, n. 1658 del 1/12/1997 (dep.1998), Agnesse, Rv. 209571) e le esclusioni individuate dalla condivisibile lettura della disciplina in esame hanno superato anche il vaglio della Corte Costituzionale (Corte Cost. sent. 149 del 30 aprile 1999).

La sentenza risulta pubblicata sul sito Lexambiente.it

Romolo Balasso

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17/04/2018 in Gazzetta Ufficiale n. 81 del 7 aprile 2018

Glossario non esaustivo principali opere in regime di AEL

Dopo l'approvazione in Conferenza unificata del 22 febbraio u.s., è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il decreto ministeriale 2 marzo 2018 avente ad oggetto Approvazione del glossario contenente l'elenco non esaustivo delle principali opere edilizie realizzabili in regime di attivita' edilizia libera, ai sensi dell'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222.

Si dovranno attendere ulteriori decreti a completamento del glossario unico, in relazione alle opere edilizie realizzabili mediante CILA, SCIA, permesso di costruire e SCIA alternativa al permesso di costruire.

L'entrata in vigore dovrebbe essere dal 22 aprile prossimo.

Dal link sottostante si può scaricare il file pdf dell'allegato 1 riportante le 58 voci.

Romolo Balasso

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13/03/2018 Disciplina dell'attività edilizia - QUINTA PARTE

Regolamento edilizio tipo di cui all'intesa 20.10.2016 Conferenza Unificata

ANALISI DI ALCUNE DEFINIZIONI

Indubbio ritenere che le definizioni uniformi dell’allegato A contemplino, come asserisce l’Allegato 1 dell’intesa (cfr. punti 4, lettera a) e 5), parametri urbanistici ed edilizi, nel senso di grandezze e concetti da porre alla base di valutazioni e/o misurazioni.

Nessun particolare problema interpretativo sembra sussistere sulle definizioni di superficie territoriale (voce 1) e superficie fondiaria (voce 2).

Per quanto concerne alcune altre definizioni riportate nel quadro, si osserva:

  1. Indice di edificabilità, territoriale e fondiaria (voci n. 2 e 3):
    • definizione data: Quantità massima di superficie o di volume edificabile su una determinata superficie (territoriale o fondiaria), comprensiva dell’edificato esistente.
    • osservazioni:
      • i parametri superficie edificabile e volume edificabile sono dati dal prodotto della superfici di riferimento (territoriale/fondiaria) per il corrispondente indice (territoriale/fondiario);
      • l'indice di edificabilità corrisponde alla densità edilizia di cui al D.M. n. 1444/1968;
      • dovrebbe essere chiarito se la quantità in parola deve essere quella "fuori terra" oppure quella "complessiva/totale" comprendenti anche le parti "interrate";
      • di conseguenza andrebbero definiti:
        • cosa si deve intendere per "fuori terra" con relativi riferimenti di quota (es. livello natura del terreno o quota campagna, oppure il piano dato da livellette determinate da medie aritmetiche o ponderali delle relative quote nel caso di lotti/aree in pendenza).
        • cosa va inteso per superficie/volumetria "complessiva/totale", e quindi quali elementi risultano compresi e quali, invece, quelli esclusi.
  2. Superficie coperta (voce n. 8):
    • definizione data: Superficie risultante dalla proiezione sul piano orizzontale del profilo esterno perimetrale della costruzione fuori terra, con esclusione degli aggetti e sporti inferiori a 1,50 m.
    • osservazioni:
      • il fatto che si escludano dal computo della superficie quella relativa agli aggetti e sporti inferiori ad una data misura, porta a ritenere che il profilo perimetrale esterno della costruzione fuori terra comprenda, di norma, anche detti aggetti e sporti.
      • tuttavia, non è dato conoscere se l'esclusione debba riguardare o meno la sola parte eccedente alla misura indicata, oppure se, invece, l'intera superficie in caso del suo superamento.
  3. Superficie totale (voce n. 12)
    • definizione data: Somma delle superfici di tutti i piani fuori terra, seminterrati ed interrati comprese nel profilo perimetrale esterno dell’edificio.
    • osservazioni:
      • la definizione va completata, per la sua comprensione, con altre voci del quadro dove risultano definiti alcuni elementi richiamati, ovvero:
        • Piano fuori terra (voce n. 20);
        • Piano seminterrato (voce n. 21);
        • Piano interrato (voce n. 22).
      • tuttavia, in dette definizioni mancherebbe quella base e fondamentale, e cioè quella di “piano” (è un livello? Oppure uno spazio? Bidimensionale o tridimensionale?);
      • in effetti, considerando che le definizioni n. 20, 21 e 22 fanno riferimento al livello di calpestio o al pavimento o al soffitto, come esplicitato anche nella voce n. 25, numero dei piani (è il numero di tutti i livelli dell’edificio che concorrono, anche parzialmente, al computo della superficie lorda), la definizione non consente di capire se nel concetto di piano rientra:
        • il sottotetto (voce n. 23), essendo definito come spazio compreso tra l’intradosso della copertura dell’edificio e l’estradosso del solaio del piano sottostante, essendo definito come uno spazio non sarebbe, almeno nominalmente un piano, nozione, questa, riservata al "livello" sottostante; Tuttavia, in combinato disposto con la voce n. 15, superficie accessoria, il sottotetto potrebbe essere:
          • non accessibile e non praticabile;
          • non accessibile e praticabile;
          • accessibile e praticabile, senza accesso diretto da una unità immobiliare, con parti aventi altezza pari a superiori a m 1,80 senza presentare requisiti per i locali abitabili;
          • accessibile e praticabile, con accesso diretto da una unità immobiliare, con parti aventi altezza pari o superiore a m 1,80, senza presentare requisiti per i locali abitabili;
          • accessibile e praticabile, con accesso diretto da una unità immobiliare, avente requisiti per i locali abitabili;
          • accessibile e praticabile, senza accesso diretto da una unità immobiliare, avente i requisiti per i locali abitabili.
        • il soppalco (voce n. 24), definito come partizione orizzontale interna praticabile, ottenuta con la parziale interposizione di una struttura portante orizzontale in uno spazio chiuso; si noti che si fa riferimento ad uno spazio chiuso e non al piano!;
      • la definizione della superficie totale, fa riferimento alle superfici dei piani compresi nel profilo perimetrale esterno dell'edificio, per cui non è dato di capire se nel piano, e quindi nella sua superficie, debbano essere computati o meno gli aggetti e sporti o altri elementi edilizi, quali:
        • il balcone (voce n. 35);
        • il ballatoio (voce n. 36);
        • la loggia/Loggiato (voce n. 37);
        • la pensilina (voce n. 38);
        • il portico/porticato (voce n. 39);
        • la terrazza (voce n. 40);
        • la veranda (voce n. 42).
  4. Superficie lorda (voce n. 13):
    • definizione data: Somma delle superfici di tutti i piani comprese nel profilo perimetrale esterno dell’edificio escluse le superfici accessorie.
    • osservazioni:
      • diversamente dalla superficie totale, quella lorda non esplicita i tipi di piano (fuori terra, seminterrato ed interrato), tanto da ingenerare l'interrogativo se ciò assume un significato, e cioè se il differente riferimento a "tutti i piani" tra le due voci si rifletta anche sulla considerazione di essi;
      • ad ogni modo, la voce ripropone la questione di cosa si debba intendere per “piano”, e in cosa questo possa differire dallo “spazio chiuso”, e se nelle superficie di detti piani comprese nel profilo perimetrale esterno dell'edificio siano da ricomprendere aggetti e sporti ed altri elementi come osservato nel punto precedente;
      • l’aspetto maggiormente critico, sotto il profilo tecnico, è costituito dalla sottrazione di una superficie al netto di murature, pilastri, tramezzi, sguinci e vani di porte e finestre (e cioè la superficie accessoria definita alla voce n. 15) da una superficie “lorda” (comprendente detti elementi più le murature perimetrali esterne); il fatto che si prescriva di detrarre la superficie accessoria sembra poter dedurre che la superficie lorda sia quella utile, per cui è ragionevole ritenere che il lemma si riferisca alla superficie utile lorda;
      • tuttavia, il fatto di detrarre dalla superficie (utile) lorda la superficie (accessoria) netta, significa che nella superficie (utile) lorda sono comprese anche le superficie delle murature, pilastri, tramezzi, sguinci e vani di porte e finestre della superficie accessoria (sic!!!);
      • la definizione di superficie lorda pone ulteriori questioni, basti pensare, a titolo di esempio, che essendo inclusa nella superficie accessoria a scomputo anche quella relativa:
        • a spazi o locali destinati alla sosta e al ricovero degli autoveicoli, i quali, di norma, trovano ubicazione nella totalità di un piano seminterrato o interrato di una nuova costruzione, quel piano sarebbe da scomputare (sia pure nella sola superficie netta) stante l’obbligo di considerare tutti i piani, sempreché il contrasto non sia da ritenere superato dal fatto che di quel piano viene computata la sola parte "lorda" (sic!!!).
        • ai sottotetti accessibili e praticabili per la sola porzione con altezza pari o superiore a m. 1,80, ad esclusione dei sottotetti aventi accesso diretto da una unità immobiliare e che presentino i requisiti richiesti per i locali abitabili che costituiscono superficie utile, la superficie del sottotetto potrebbe rientrare nella nozione di piano, per cui nella superficie lorda verrebbe compresa le porzioni non costituenti superficie accessoria e cioè le porzioni aventi altezza inferiore a m. 1,80 e relative murature perimetrali (sic!!!).
  5. Volume totale o volumetria complessiva (voce 19):
    • definizione data: Volume della costruzione costituito dalla somma della superficie totale di ciascun piano per la relativa altezza lorda.
    • osservazioni:
      • nell'ambito della disciplina edilizia, quale materia normativa e concettuale cui inerisce la disciplina del regolamento edilizio comunale, l'espressione volumetria complessiva ricorre:
        • all'art. 3, definizioni degli interventi edilizi, comma 1, lettera b), interventi di manutenzione straordinaria (quale vincolo da non modificare con l'intervento in parola);
        • all'art. 10, interventi subordinati a permesso di costruire, comma 1, lettera c), interventi di ristrutturazione edilizia (in questo caso si ammette che questa categoria di interventi possa comportare modifiche della volumetria complessiva).
      • il fatto di prendere in considerazione la superficie totale definita alla voce n. 12 del quadro, si ripresenta quanto già osservato per detta superficie, e cioè il fatto che, mancando la definizione di piano, non è dato di capire se si debbano computare o meno il sottotetto (nel caso fosse un piano), il soppalco (nel caso fosse un piano, ed anche nel caso fosse, come di norma è, compreso nel piano ma ad un livello diverso da quello definito per i piani richiamati - fuori terra, seminterrato ed interrato), gli aggetti e sporti e gli altri elementi edilizi.
  6. Distanze (voce 30).
    • definizione data: Lunghezza del segmento minimo che congiunge l'edificio con il confine di riferimento (di proprietà, stradale, tra edifici o costruzioni, tra i fronti, di zona o di ambito urbanistico, ecc.), in modo che ogni punto della sua sagoma rispetti la distanza prescritta.
    • osservazioni:
      • sembra pacifico che per le distanze è stato scelto il criterio di misurazione c.d. radiale.
      • è noto che in materia di distanze tra costruzioni, la giurisprudenza ha sempre considerato il criterio lineare, in quanto lo scopo della norma è quello di evitare la formazione di intercapedini nocive sotto il triplice profilo dell'igiene, salubrità e sicurezza.
      • Tuttavia, la definizione elenca una serie di confini di riferimento, tra cui "tra edifici o costruzioni", se il confine di riferimento può essere indubbiamente il confine di proprietà, non sembra chiaro cosa si debba intendere per confine di riferimento tra edifici o costruzioni, posto che se l'intento fosse quello di regolare la misurazione della distanza tra fabbricati, forse si sarebbe trovato scritto "altri edifici o costruzioni" oppure "edifici o costruzioni limitrofi".

Romolo Balasso

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12/03/2018 Disciplina dell'attività edilizia - QUARTA PARTE

Regolamento edilizio tipo di cui all'intesa 20.10.2016 Conferenza Unificata

ANALISI DEL QUADRO DELLE DEFINIZIONI UNIFORMI

L’Allegato A dell’intesa, come ampiamente noto, contiene il quadro delle definizioni uniformi costituito da 42 voci, un buon numero delle quali sono “testualmente” correlate con alcune di esse, per cui svolgono una funzione “esplicativa/integrativa”, mentre per talaltre la correlazione è possibile per via logica).

Tra quelle della prima specie vi rientrano, ad esempio:

  • le voci n. 20, piano fuori terra, n. 21, piano seminterrato e n. 22, piano interrato, danno definizione a lemmi utilizzati nella voce n. 32, superficie totale;
  • le voci n. 23, sottotetto, n. 35, balcone, n. 36, ballatoio, n. 37, loggia/loggiato, n. 39, portico/porticato, n. 40, terrazza, n. 41 tettoia, danno definizione ad alcuni elementi contenuti nella voce n. 15, superficie accessoria, la quale compare nelle voci n. 13, superficie lorda, n. 16, superficie complessiva, n. 17, superficie calpestabile;
  • la voce n. 26, altezza lorda, dà definizione del sub-parametro utilizzato nella definizione della voce n. 19, volume totale o volumetria complessiva;
  • la voce n. 32, edificio, invece, riguarda la definizione di un termine che compare i diverse voci del quadro (n. 7, n. 12, n. 13, n. 14, n. 15, n. 18, n. 20, n. 21, n. 22, n. 23, n. 25, n. 26, n. 27, n. 28, n. 30 e n. 31).

Tra quelle della seconda specie, invece, vi rientrano, sempre a titolo esemplificativo:

  • le voci n. 35, balcone, n. 36, ballatoio, n. 38, pensilina, sono correlabili, per via logica, in quanto contengono un termine medio (aggetto) presente anche nella voce n. 8, superficie coperta (cfr. “aggetti e sporti”);
  • verosimilmente anche la voce n. 42, veranda, nel caso in cui questa abbia come elemento il balcone (voce n. 35).

Sulle scelte compiute, dapprima dal tavolo tecnico che le ha compiute, poi dalla Conferenza unificata che le ha approvate, la prima osservazione va necessariamente riferita al criterio utilizzato per decidere, in particolare per quanto concerne le voci da “includere” nel quadro, ed eventualmente, quelle (controfattuali) per le voci da “escludere”, aspetto che potrebbe risultare fondamentale per interpretare le definizioni con il criterio logico, teleologico e sistematico.

Se lo scopo delle definizioni (uniformi) è quella di supportare la disciplina dell’attività edilizia (quale sede materiae), sia nella sua produzione che applicazione (in sede di titoli abilitativi, vigilanza sull’attività edilizia ed adempimenti tecnici), l’espressione e la rappresentazione (spiegazione/descrizione) della nozione tecnico-giuridica di un parametro e/o elemento edilizio deve risultare chiara e, soprattutto, inequivoca, per cui, oltre che completa e satisfattiva dell’esigenza, potrebbe richiedere delle definizioni sussidiarie.

In base a questo principio, considerato che l’Allegato A contiene “solo” 42 voci, occorre indagare se sussistono motivi per i quali nel quadro delle definizioni uniformi non sono presenti altre definizioni, anche sussidiarie a quelle riportate (peraltro avvertite dalla Regione Puglia), come ad esempio:

  • gallerie pedonali (cfr. voce n. 15, superficie accessoria);
  • piano (cfr. voci n. 13, superficie lorda, n. 19, volume totale o volumetria complessiva, n. 20, piano fuori terra, n. 21, piano seminterrato, n. 22, piano interrato, n. 26, altezza lorda), in considerazione che la voce n. 5, numero dei piani, si riferisce ai livelli, concetto, questo, riferito alle quote e non all’elemento;
  • area di pertinenza (cfr. voce n. 7, sedime);
  • costruzione (cfr. voce n. 8, superficie coperta, 15, superficie accessoria, 18, sagoma, 19, volume totale o volumetria complessiva, n. 34, pertinenza) nel presupposto sia, come risulta da costante giurisprudenza, un concetto più ampio che non si esaurisce in quello di edificio o fabbricato (cfr. voce n. 32, edificio);
  • fronte (cfr. voce n. 27, altezza del fronte, n. 28, altezza dell’edificio) in considerazione che la descrizione data alla voce n. 27 non è dato di capire se il termine viene fatto coincidere meno con quello di parete, stante la congiunzione “o”, (spesso utilizzata in luogo della congiunzione dichiarativa, coordinativa o subordinativa “ovvero”, che nel linguaggio burocratico svolge la funzione di congiunzione disgiuntiva, coordinativa o subordinati, quindi nel senso di “altrimenti”);
  • parete (cfr. voce n. 27, altezza del fronte), per le stesse ragioni di cui al punto precedente;
  • terreno posto in aderenza all’edificio (cfr. voci n. 20, piano fuori terra, n. 23, piano seminterrato, n. 22, piano interrato), in considerazione:
    • del fatto che non è dato comprendere come comportarsi nel caso di terreni inclinati (in pendenza), nei quali una parte dell’edificio potrebbe determinare un piano interrato o seminterrato, l’altra parte, invece, fuori terra;
    • del principio giurisprudenziale secondo il quale i limiti previsti dagli strumenti urbanistici non possono variare a seconda della sistemazione che il richiedente intende dare, bensì ad elementi oggettivi.
  • pergolato/pergola (manufatto spesso denominato gergalmente come “pompeiana”);
  • gazebo;
  • dehors;
  • piano campagna naturale o linea naturale del terreno;
  • insieme sistematico di opere;
  • elementi costitutivi dell’edificio;
  • opere temporanee o precarie;
  • intercapedini (interamente interrate);
  • locali tombati;
  • elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici;
  • prospetti.

Ragionevole ritenere che il discrimine dell’inclusione/esclusione dall’elenco possa essere dato:

  • per una parte, nel considerare elementi/nozioni che, a fronte della loro strumentalità con le tutele pubblicistiche, esigono una considerazione unitaria sul territorio nazionale;
  • per altra parte, nell’escludere elementi/nozioni che, a fronte della loro strumentalità con le tutele pubblicistiche, esigono la considerazione delle specificità e delle caratteristiche dei territori.

In materia di disciplina dell’attività edilizia, si ritiene che le definizioni da uniformare riguardino gli elementi e nozioni relativi, a titolo di esempio:

  • alle definizioni degli interventi edilizi di cui all’art. 3 del testo unico edilizia (es. volumetria complessiva degli edifici – cfr. art. 3/b –; organismo/i edilizio/i – cfr. art. 3/c e 3/d -; insieme sistematico di opere – cfr. art. 3/c e 3/d -; elementi costitutivi dell’edificio – cfr. art. 3/c);
  • alla qualificazione tecnico-giuridica degli interventi edilizi in sede di titoli abilitativi edilizi, in ragione dei differenti regimi giuridici e regimi amministrativi previsti (es. volumetria complessiva degli edifici – cfr. art. 10/c -; prospetti – cfr. art. 10/c);
  • alla determinazione del contributo di costruzione (in questo ambito rilevano le definizioni di cui al D.M. n. 801/1977, e cioè superficie complessiva, superficie utile abitabile, superfici per servizi e accessori, superficie non residenziale);
  • alla vigilanza sull’attività edilizia (es. totale difformità).

L’intesa, sia nella parte di premessa che in quella dispositiva, non specifica il criterio adottato, soprattutto in riferimento alla disciplina cui il regolamento edilizio inerisce, e cioè la disciplina dell’attività edilizia.

Anzi, sembra rinvenire contenere una confusione concettuale tra disciplina urbanistica e disciplina edilizia (cfr. l’Allegato 1, punto 4/a e 5, dove si fa riferimento indistinto a parametri urbanistici ed edilizi).

In effetti, nel quadro delle definizioni uniformi si rinvengono “anche” parametri tipicamente urbanistici, da considerare nell’ambito degli strumenti di pianificazione (es. le voci n. 1, superficie territoriale, n. 2, superficie fondiaria, n. 3, indice di edificabilità territoriale, n. 4, indice di edificabilità fondiaria), alcuni dei quali non sono neppure in relazione con la normativa urbanistica sovraordinata che la stessa intesa richiama nell’Allegato B (cfr., ad esempio, voce n. 13, superficie lorda, che non trova corrispondenza specifica con nel d.m. n. 1444/1968, dove invece compaiono la superficie lorda abitabile e la superficie lorda di pavimento).

Il fatto che si tratti di due materie normative e concettuali distinte, ancorché intimamente connesse, entrambe appartenenti al governo del territorio, quale materia contenitore (cfr. sentenza della Consulta n. 303/2003 e n. 125/2017), sembra condivisibile l’opportunità/necessità di sviluppare definizioni “connettive”.

Romolo Balasso

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11/03/2018 Disciplina dell'attività edilizia - TERZA PARTE

Regolamento edilizio tipo di cui all'intesa 20.10.2016 Conferenza Unificata

Il fatto che l’intesa asserisca che le definizioni uniformi dell’Allegato A riguardano "parametri urbanistici ed edilizi", pone una serie di questioni, la prima delle quali sull’ambito di “efficacia”. È necessario capire se dette definizioni interessano il solo profilo edilizio (regolazione dell’attività edilizia, e più precisamente la disciplina delle modalità costruttive come stabilisce l’art. 4 del TUE), oppure anche il profilo urbanistico, regolato negli strumenti urbanistici (norme tecniche di attuazione o norme tecniche operative).

Si tratta di due ambiti disciplinari diversi, sia sotto l’aspetto normativo sia sotto l’aspetto concettuale, ancorché intimamente connessi, perché diversi sono gli interessi in tutela e le relative limitazioni legali della proprietà, differenza che si riverbera anche nei procedimenti:

quelli urbanistici (es. i piani strutturali o piani di assetto territoriali) prevedono anche l’intervento di un’Amministrazione sovraordinata a quella comunale (Regione o Provincia), periodi di salvaguardia, osservazioni dei cittadini e via elencando,

mentre il regolamento edilizio è un atto normativo che si esaurisce nel solo ambito comunale.

L’intervento legislativo del 2014 (che ha inserito il comma 1-sexies all’art. 4, rubricato “contenuto necessario dei regolamenti edilizi”, del testo unico edilizia) riguarda il regolamento edilizio, e cioè lo strumento normativo comunale deputato a disciplinare le “modalità costruttive”, per cui dovrebbe ritenersi esclusa ogni “invasione” disciplinare nell’urbanistica, non soltanto per un mero rigore formale-disciplinare, bensì anche amministrativo per le ricordate differenti procedurali di approvazione.

La suddetta interpretazione (che porta a tenere distinti gli aspetti edilizi da quelli urbanistici) troverebbe sostegno:

  • nella disposizione dell’art. 2, comma 4, dell’intesa secondo la quale il recepimento delle definizioni uniformi non comporta modifica delle previsioni dimensionali degli strumenti urbanistici vigenti, che continuano ad essere regolate dal piano comunale vigente, ovvero adottato alla data di sottoscrizione della presente intesa (si tratta di una precisazione ribadita, ad esempio, nella Deliberazione del Consiglio regionale del Piemonte n. 247-45856 del 28/11/2017: cfr. punto 3), secondo punto elenco, della parte dispositiva), per cui si escludono interferenze con la disciplina urbanistica, in ragione che questa continua ad essere regolata da norme urbanistiche;
  • nell’Allegato B dell’intesa, relativo alla ricognizione delle disposizioni incidenti sugli usi e le trasformazioni del terrritorio e sull’attività edilizia: si tratta, come si può notare, di due ambiti normativi, il primo riferito agli usi e alle trasformazioni del territorio, e dunque all’urbanistica, il secondo riferito all’attività edilizia. In effetti, il gruppo A degli atti normativi sovraordinati ed auto-applicativi, quindi prevalenti sulle disposizioni comunali, sono normative considerate dal TUE, mentre quelle del gruppo B riguardano normative della legislazione urbanistica, tra le quali il primo sottogruppo è riferito a limiti inderogabili di densità, altezza, distanza fra i fabbricati e dai confini, e cioè il DM 1444/1968, la legge n. 1150/42, ecc., pertanto anche in questo caso si produce un distinguo tra le due materie disciplinari e normative.

Altra questione concernente le definizioni uniformi, riguarda l’esaustività o meno delle stesse, e cioè stabilire se il quadro riportato, costituito da 42 voci:

  • contiene le uniche e sole definizioni da considerare in sede edilizia, stante lo scopo uniformatore (forse il termine “quadro” induce a pensare al tentativo di portare ad unità una congerie di definizioni), pertanto, nella presunzione di sufficienza regolativa della materia, non è possibile far ricorso ad altre definizioni “esterne” al quadro, siano esse regionali e/o comunali;
  • oppure, invece, tra la congerie esistente, il quadro contiene una selezione di definizioni che, più di altre, necessita(va)no di essere uniformate, e cioè di essere ridotte ad unità, per cui non si esclude l’esistenza/permanenza di altre definizioni regionali e/o comunali, ovvero ulteriori livelli di uniformazione (in effetti la titolazione dell’Allegato A è “definizioni uniformi” e non “definizioni uniformate”, per cui l’uniformazione potrebbe essere relativa e non assoluta).

Difficile pensare che sia possibile governare la disciplina dell’attività edilizia con sole 42 voci, delle quali alcune sono prettamente urbanistiche e non edilizie; inoltre, la Regione Puglia (cfr. deliberazione della Giunta Regionale del 21 dicembre 2017, n. 2250 ad integrazione della D.G.R. n. 554/2017) non solo ha fornito interpretazioni delle definizioni (cfr. D.G.R. n. 648 del 4.5.2017), bensì ha inserito ulteriori definizioni (ben 11), tra le quali quella di volume edificabile, profilo perimetrale esterno, per cui il quadro delle definizioni uniformi di cui all’Allegato A dell’intesa non sembra esaustivo ed esclusivo della materia in cui si verte.

Del resto, sembra ragionevole ritenere che se la volontà legislativa fosse stata quella di avere un elenco esaustivo ed esclusivo di definizioni l’avrebbe detto expressis verbis nella legge (e cioè nel comma 1-sexies dell’art. 4 TUE) e/o nell’intesa.

Romolo Balasso

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10/03/2018 Disciplina dell'attività edilizia - SECONDA PARTE

Regolamento edilizio tipo di cui all'intesa 20.10.2016 Conferenza Unificata

Questione VOLUME

Nell’Allegato A, quadro delle definizioni uniformi, si trovano definite:

Voce 19 volume totale o volumetria complessiva:

volume della costruzione costituito dalla somma della superficie totale di ciascun piano per la relativa altezza lorda.

Voce 12 Superficie totale:

somma delle superfici di tutti i paini fuori terra, seminterrati e interrati compresi nel perimetro perimetrale esterno dell’edificio.

Voce 26 Altezza lorda:

differenza fra la quota del pavimento di ciascun piano e la quota del pavimento del piano sovrastante.

Per l’ultimo piano dell’edificio si misura l’altezza del pavimento fino all’intradosso del soffitto o della copertura.

Si osserva, innanzitutto, l'assenza si contestualizzazione, nel senso che le definizioni uniformi suddette non sono poste in relazione, expressis verbis, principalmente con il profilo urbanistico (pur "indicativamente" espresso nelle prime 6 voci del quadro dell'Allegato A) e, quindi, con le previsioni dimensionali degli strumenti urbanistici, come accade, ad esempio:

  • nella regione Toscana:
    • la d.p.g.r. 11.11.2013 n. 64/r,  il volume (V) dell’edificio è quello realizzabile in applicazione delle previsioni degli strumenti urbanistici ed atti comunali (cfr. art. 23, comma 2) e costituisce parametro per il calcolo del numero di abitanti convenzionalmente insediati o insediabili sul territorio comunale (cfr. art. 23, comma 6), e si calcola moltiplicando la superficie utile lorda (Sul) complessiva dei singoli piani per l’altezza interna netta (Hin) di ciascun piano o locale, con alcune esclusione (cfr. art. 23,  comma 4).
  • nella provincia autonoma di Trento:
    • Il d.p.p. 19.05.2017, n. 8-61/Leg, il volume edilizio (Ve) è il volume complessivo esistente o di progetto di un edificio entro e fuori terra, calcolato al netto delle rientranze degli edifici e dei balconi. Un corpo chiuso su almeno cinque lati è considerato volume edilizio (cfr. art. 3, comma 6, lett. o)), mentre il volume urbanistico (Vt) è il volume complessivo di un edificio, pari alla somma dei prodotti delle superfici utili nette dei singoli piani per le rispettive altezze utili (cfr. art. 3, comma 6, lett. r)).

Tuttavia, nella regione Veneto, il volume totale o volumetria complessiva si ritiene sia il volume rilevante urbanisticamente, e cioè il volume edilizio da comparare con quello edificabile massimo assentito dallo strumento urbanistico, e determinato dal prodotto della superficie fondiaria/territoriale con l’indice di edificabilità fondiaria/territoriale.

La questione si fonda sul fatto che detto volume totale o volumetria complessiva ricomprende anche le “parti” interrate dell’edificio, con la conseguente riduzione del volume edificabile fuori terra, qual'è, di norma, quello edificabile massimo assentito, per cui, qualora realizzati, gli interrati "consumerebbero" parte del volume massimo ammesso dagli strumenti urbanistici, il quale è, notoriamente, esclusivamente fuori terra.

Nel caso siffatta interpretazione trovasse fondamento, l’intesa avrebbe innovato la disciplina sia edilizia sia urbanistica, apportando, vieppiù, una novità sconvolgente sotto vari punti di vista, in primis lo scardinamento del “principio” secondo cui il volume edificabile previsto dai PRG (massimo ammesso/ammissibile) deve essere quello del solido emergente dal piano campagna naturale.

Il computo del volume interrato come volume urbanisticamente rilevante, determinerebbe, come conseguenza:

  • perdita di volume urbanistico posto a soddisfacimento dei fabbisogni edilizi (residenziali, ecc.), nel presupposto che i volumi interrati non possono essere utilizzati come “utili” o come accessori diretti, bensì come “accessori” indiretti;
  • un sottodimensionamento urbanistico delle quantità edificatorie destinate al soddisfacimento dei fabbisogni;
  • un (conseguente) sovradimensionamento urbanistico di dotazioni territoriali, e cioè di standard.
  • una negativa ripercussione in termini economici e valoriali delle proprietà immobiliari.

Si osserva che i parametri richiamati nelle definizioni di indice di edificabilità (teritoriale e fondiario), e cioè superficie e volume edificabile, non sono stati definiti, per cui è ragionevole presumere che Regioni e Comuni sono "liberi" di considerarli come meglio credono, nel senso di ritenerli o meno delle quantità "fuori terra" (dal piano campagna naturale, come ricorda costante giurisprudenza, al fine che sia ancorato ad un dato oggettivo).

Nell’intesa, per il "volume" in esame, non si rinvengono elementi espressi a supporto di tale interpretazione, dunque il volume totale o volumetria complessiva non è letteralmente, concettualmente o logicamente collegabile al volume edificabile risultante dall’indice di edificabilità (definiti alle voci n. 3 e 4).

Conseguentemente, si ritiene che la voce 19 debba essere ragionevolmente intesa per il senso fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la loro connessione (come indicato dall'art.12 delle preleggi del C.C.): indubitabile che il volume totale, per risultare totale, deve considerare ogni parte del solido in misurazione.

Tuttavia, il senso che ricorre in Veneto, e cioè, si ripete, il ritenere la voce n. 19 delle definizioni uniformi come la quantità edilizia urbanisticamente rilevante, quindi quella da confrontare con il volume edificabile (urbanisticamente), richiede necessariamente di essere indagata.

 

Romolo Balasso

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09/03/2018 Disciplina dell'attività edilizia - PRIMA PARTE

Regolamento edilizio tipo di cui all'intesa 20.10.2016 Conferenza Unificata

In Veneto si stanno susseguendo (a quanto pare con una certa frenesia) incontri generali di vario tipo (seminari, convegni, ecc.) ed altri ristretti (da parte di commissioni e/o gruppi di lavoro neo costituiti presso vari organismi istituzionali, associativi e professionali) dedicati al regolamento edilizio tipo e relativi allegati, a seguito del recepimento regionale dell'Intesa sancita in sede di Conferenza unificata del 20 ottobre 2016.

Per i Comuni, infatti, a seguito del recepimento da parte della Regione Veneto con DGR n. 1896 del 22.11.2017 (BUR n. 116 del 1.12.2017), scatta l'obbligo di adeguare i propri regolamenti edilizi entro i termini previsti (il 21 maggio 2018), pena la diretta applicazione delle definizioni uniformi di cui all'Allegato A dell'intesa, con conseguente prevalenza di queste sulle disposizioni comunali con esse incompatibili.

Una prima questione interpretativa, secondo alcuni pareri circolanti, riguarderebbe il fatto che non è ben chiaro di cosa si debba intendere per adeguano i propri regolamenti edilizi per conformarli allo schema, e cioè se l'adeguamento sia da intendere come una semplice presa d'atto, in considerazione dei ristretti tempi riservati per tale atto di conformazione, da un lato, dall'altro della particolarità dei contenuti da sviluppare (requisiti prestazionali), oppure se, invece, l'adeguamento debba consistere nella redazione/revisione completa dei "nuovi" contenuti nel tipo previsto (prestazionali) e, quindi, in ultima analisi, nella "produzione" di un nuovo regolamento edilizio comunale.

Tuttavia, la questione interpretativa principale riguarderebbe l'evidente incidenza delle definizioni uniformi sulle previsioni dimensionali degli strumenti urbanistici, e più specificatamente sul fatto che dette definizioni uniformi, ridefinendo i parametri urbanistici ed edilizi, determinerebbero quantità edificatorie differenti e sconvolgenti (superfici e volumi) tra profilo edilizio (in sede di titoli abilitativi) e profilo urbanistico (espresso nelle NTO).

In altri termini, secondo questa linea interpretativa l'intento unificatore avrebbe ridefinito i parametri urbanistici ed edilizi da considerare in sede di attività edilizia (e forse, anche, in sede urbanistica), con il risultato che le quantità stereometriche edilizie risultano necessariamente differenti e non confrontabili con quelle urbanistiche stabilite dalle NTO, e ciò per la diversa parametrazione stereometrica che si sarebbe venuta a creare tra i due ambiti.

Il fulcro della questione sarebbe dato dal fatto che le definizioni uniformi prevederebbero, a fini urbanistici, la computazione del volume interrato (cfr. voce n. 19: volume totale o volumetria complessiva), riducendo, di conseguenza, il volume utile edificabile fuori terra, per cui se realizzati, gli interrati "consumerebbero" parte del volume massimo ammesso dagli strumenti urbanistici, il quale è, notoriamente, esclusivamente fuori terra.

Secondo questa interpretazione, dunque, le quantità urbanisticamente stabilite negli strumenti di pianificazione, che costituiscono, al contempo, le quantità edificatorie massime ammissibili e le quantità di dimensionamento degli standard, risultano fondate su una parametrazione che, almeno terminologicamente, differisce da quella presente nel quadro delle definizioni uniformi di cui all'Allegato A dell'intesa, determinano, di conseguenza, un "grave" contrasto.

La presenza di tale "contrasto" tra profilo edilizio (introdotto dall'intesa) e profilo urbanistico (espresso nelle NTO dei PRG) confermerebbe la questione accennata nell'intesa relativa all'incidenza delle proprie definizioni sulle previsioni dimensionali degli strumenti urbanistici (cfr. art. 2, comma 1, terzo periodo), nonostante la stessa intesa dichiari il recepimento delle definizioni uniformi non comporta la modifica delle previsioni dimensionali degli strumenti urbanistici vigenti, che continuano ad essere regolate dal piano comunale vigente ovvero adottato alla data di sottoscrizione della presente intesa (cfr. art. 2, comma 4).

A quanto è dato conoscere al momento, l'esigenza indispensabile di garantire congruità tra parametri edilizi e parametri urbanistici che debbono essere confrontati tra loro, necessaria per non falsare/alterare (anche) i dimensionamenti urbanistici (stabiliti per il soddisfacimento delle domande edificatorie e degli standard), sarebbe palesemente compromessa dalla definizioni uniformi riportate nell'Allegato A dell'intesa.

Indiscrezioni asseriscono che i gruppi di lavoro sono alla ricerca di definire degli indici "compensativi" o altri espedienti in grado di portare, almeno provvisoriamente, un equilibrio tra quantità edilizie parametrate sulle definizioni uniformi e quantità urbanistiche parametrate negli strumenti di pianificazione urbanistica. Attività che richiederebbe un intervento di proroga e/o di congelamento da parte della Regione, se non un suo diretto coinvolgimento nel definire una volta per tutte lo squilibrio denunciato.

Nel Veneto, dunque, la situazione si profila alquanto ingarbugliata tanto da porter costituire "il caso Veneto" qualora la problematica non sussistesse nelle altre e poche (7 o 8) regioni che hanno provveduto al recepimento.

Ad ogni modo, si ritiene che quanto sommariamente sopra espresso non sia l'unica interpretazione spendibile in argomento, anzi, se ne propongono delle altre che conducono alla medesima conclusione logica, la quale differisce da quella sopra descritta.

Le argomentazioni interpretative, tuttavia, dovrebbero confrontarsi sulle proposizioni che vengono poste nelle premesse (maggiore e minore) del ragionamento, per cui, mancando quelle relative alla posizione sopra espressa, quanto si propone a confutazione si regge su una loro ricostruzione logica in base alle conclusioni che si sentono e leggono, ed in particolare sul fatto che alcuni parametri definiti nell’intesa siano quelli rilevanti urbanisticamente e gli unici da considerare in sede edilizia.

A seguire, a far data da oggi, la pubblicazione giornaliera (a puntate) dello studio compiuto in argomento.

Romolo Balasso

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07/02/2018 Disciplina dell'attività edilizia

Regimi giuridici degli interventi edilizi e poteri delle P.A.

Ricorrono molte segnalazioni ai nostri indirizzi circa condotte discrezionali delle P.A. nell'indicare i procedimenti da seguire in ambito edilizio e che, in alcuni territori, risultano essere diversi tra loro. Come dire che in un Comune per un intervento si richiede il permesso di costruire mentre quello vicino (o in zona) richiede la SCIA.

La questione, come noto, doveva essere definitivamente risolta dal glossario previsto dal d.lgs. 222/2016:

2. Con riferimento alla materia edilizia, al fine di garantire omogeneità di regime giuridico in tutto il territorio nazionale, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, previa intesa con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, è adottato un glossario unico, che contiene l'elenco delle principali opere edilizie, con l'individuazione della categoria di intervento a cui le stesse appartengono e del conseguente regime giuridico a cui sono sottoposte, ai sensi della tabella A di cui all'articolo 2 del presente decreto.

Pur in assenza del suddetto provvedimento, va riconosciuto che già la tabella A allegata al d.lgs. è di aiuto; tuttavia, sembrerebbe che la realtà si discosti dalle previsioni normative e dai principi che caratterizzano l'azione amministrativa (i cui corollari del principio di legalità sono i principi di tipicità e di nominatività dell'azione stessa, ovvero degli atti/provvedimenti amministrativi).

Come noto, la P.A. viene investita di funzioni diverse a seconda del titolo legittimante l'intervento (in caso di CILA, SCIA, SCIA alternativa a permesso di costruire, Permesso di Costruire), in quanto il potere (di controllo e provvedimentale) della quale viene investita legislativamente differisce nel contenuto e/o nelle modalità.

La scelta del titolo legittimante, infatti, è stata compiuta dal legislatore e, salvo non vi siano indicazioni particolari da parte del medesimo, non vi è alternatività, per cui, ad esempio, un intervento subordinato a CILA non può, anche soltanto per ragioni di opportunità (es. una presunzione di "maggior garanzia"), essere dirottato nel permesso di costruire. Parimenti un intervento legislativamente subordinato a permesso di costruire (es. apertura di una finestra) non può essere sostituito da una SCIA ordinaria ex art. 22, pena la realizzazione di un intervento in assenza di permesso di costruire (cfr. art. 10, co.1, lett. c)), ovvero della SCIA ad esso alternativa (in quanto qualificabile di ristrutturazione edilizia pensante).

Le disposizioni di principi fondamentali, come ricorda la Consulta, contenuti nel testo unico edilizia, prevedono due eccezioni:

  • in luogo della SCIA ex art. 22 l'interessato ha facoltà di richiedere il permesso di costruire (cfr. comma 7), il quale ha un procedimento temporalmente tarato su 75 gg rispetto ai 90 gg del permesso di costruire ordinario (Cfr. art. 20, comma 11);
  • in alternativa del permesso di costruire è possibile, per i casi espressamente previsti e alle condizioni specificatamente descritte, adire alla SCIA (cfr. art. 23).

Se il legislatore non ha attribuito alla P.A. un potere provvedimentale per taluni interventi, la carenza di quel potere potrebbe rendere illegittimo l'atto e, di conseguenza, l'intervento edilizio stesso. Inoltre, vi sarebbe un maggior carico di lavoro pubblico con effetti sull'erario. Diversamente, se il legislatore ha ritenuto necessario un provvedimento della P.A., sia pure nella forma tacita (silenzio assenso per decorrenza dei termini previsti per il rilascio del provvedimento espresso), significa che, verosimilmente, ha ritenuto opportuno un apprezzamento discrezionale (di tipo tecnico) da parte della P.A. che, in ogni caso, svolge la funzione con i debiti bilanciamenti e/o ponderazioni degli interessi coinvolti.

 

Romolo Balasso

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02/01/2018 Legge di bilancio dello Stato per il 2018

Disposizioni di interesse per i professionisti

Con l'approvazione della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (pubblicata in G.U. n. 302 del 29-12-2017, s.o. n. 62, in vigore dall'1-1-2018), il legislatore è intervenuto con disposizioni autonome ed altre di modifica e/o integrazione di normative esistenti, in particolare, per quanto ritenuto di interesse per le professionio tecniche:

  • disposizioni relative all'abusivismo edilizio (art. 1, commi 26 e 27);
  • disposizioni modificative e/o integrative di altre previgenti, ovvero:
    • Codice civile art. 2751-bis;
    • Legge 247/2012 (avvocati) come integrata con legge n. 172/2017 (sul c.d. equo compenso);
    • Legge n. 172/2017, nella parte dove estende l'equo compenso anche alle altre professioni;
    • D.lgs. n. 127/2015 sulla fatturazione elettronica.

 

LEGGE 27 dicembre 2017, n. 205
Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020. (17G00222) (GU n.302 del 29-12-2017 - Suppl. Ordinario n. 62)

Art. 1

  • (omissis)
  • 26. Nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti è istituito un fondo finalizzato all'erogazione di contributi ai comuni per l'integrazione delle risorse necessarie agli interventi di demolizione di opere abusive, con una dotazione di 5 milioni di euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019. Con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, con il Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo e con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definiti i criteri per l'utilizzazione e per la ripartizione del fondo. I contributi sono erogati sulla base delle richieste adeguatamente corredate della documentazione amministrativa e contabile relativa alle demolizioni da eseguire ovvero delle risultanze delle attività di accertamento tecnico e di predisposizione degli atti finalizzati all'acquisizione dei manufatti abusivi al patrimonio, da parte dei comuni e delle regioni.
  • 27. Al fine dell'attuazione del comma 26 è istituita presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, la banca di dati nazionale sull'abusivismo edilizio, di cui si avvalgono le amministrazioni statali, regionali e comunali nonché gli uffici giudiziari competenti. A tal fine è autorizzata la spesa di 500.000 euro a decorrere dall'anno 2019. Gli enti, le amministrazioni e gli organi a qualunque titolo competenti in materia di abusivismo edilizio sono tenuti a condividere e trasmettere le informazioni relative agli illeciti accertati e ai provvedimenti emessi. In caso di tardivo inserimento dei dati nella banca di dati nazionale si applica una sanzione pecuniaria fino a euro 1.000 a carico del dirigente o del funzionario inadempiente. Con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti sono definite le modalità di funzionamento, di accesso e di gestione della banca di dati.
  • ...
  • 474. All'articolo 2751-bis, numero 2), del codice civile, dopo le parole: «le retribuzioni dei professionisti» sono inserite le seguenti: «, compresi il contributo integrativo da versare alla rispettiva cassa di previdenza ed assistenza e il credito di rivalsa per l'imposta sul valore aggiunto,».
  • ...
  • 487. All'articolo 13-bis della legge 31 dicembre 2012, n. 247, sono apportate le seguenti modificazioni:
    a) al comma 2, le parole: «tenuto conto dei» sono sostituite dalle seguenti: «e conforme ai»;
    b) al comma 5, alinea, le parole: «, salvo che siano state oggetto di specifica trattativa e approvazione,» sono soppresse;
    c) al comma 6:
    1) le parole: «lettere a) e c)» sono sostituite dalle seguenti: «lettere a), b), c), d), e), g), h) e i)»;
    2) le parole: «anche qualora siano state oggetto di trattativa e approvazione» sono soppresse;
    d) il comma 9 è abrogato.
  • 488. All'articolo 19-quaterdecies del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 2017, n. 172, dopo il comma 4 è aggiunto il seguente:
    «4-bis. Le disposizioni del presente articolo non si applicano agli agenti della riscossione, che garantiscono, comunque, al momento del conferimento dell'incarico professionale, la pattuizione di compensi adeguati all'importanza dell'opera, tenendo conto, in ogni caso, dell'eventuale ripetitività delle prestazioni richieste».
  • ...
  • 909. Al decreto legislativo 5 agosto 2015, n. 127, sono apportate le seguenti modificazioni:
    a) all'articolo 1:
    1) al comma 1, il secondo periodo è soppresso;
    2) al comma 2, primo periodo, dopo le parole: «dall'Agenzia delle entrate» sono inserite le seguenti: «anche per l'acquisizione dei dati fiscalmente rilevanti » e dopo la parola: «residenti» sono inserite le seguenti: «o stabiliti»;
    3) il comma 3 è sostituito dal seguente:
    «3. Al fine di razionalizzare il procedimento di fatturazione e registrazione, per le cessioni di beni e le prestazioni di servizi effettuate tra soggetti residenti, stabiliti o identificati nel territorio dello Stato, e per le relative variazioni, sono emesse esclusivamente fatture elettroniche utilizzando il Sistema di Interscambio e secondo il formato di cui al comma 2. Gli operatori economici possono avvalersi, attraverso accordi tra le parti, di intermediari per la trasmissione delle fatture elettroniche al Sistema di Interscambio, ferme restando le responsabilità del soggetto che effettua la cessione del bene o la prestazione del servizio. Con il medesimo decreto ministeriale di cui al comma 2 potranno essere individuati ulteriori formati della fattura elettronica basati su standard o norme riconosciuti nell'ambito dell'Unione europea. Le fatture elettroniche emesse nei confronti dei consumatori finali sono rese disponibili a questi ultimi dai servizi telematici dell'Agenzia delle entrate; una copia della fattura elettronica ovvero in formato analogico sarà messa a disposizione direttamente da chi emette la fattura. È comunque facoltà dei consumatori rinunciare alla copia elettronica o in formato analogico della fattura. Sono esonerati dalle predette disposizioni i soggetti passivi che rientrano nel cosiddetto “regime di vantaggio” di cui all'articolo 27, commi 1 e 2, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, e quelli che applicano il regime forfettario di cui all'articolo 1, commi da 54 a 89, della legge 23 dicembre 2014, n. 190»

Romolo Balasso

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